我国电子政务建设面临四大矛盾

[摘 要]我国的电子政务建设尚处于起步和探索阶段，目前还有很多理论和实践问题没有得到很好的解决。当前，制约电子政务发展的矛盾主要是：电子政务的工作模式与陈旧的政府组织结构的矛盾；电子政务的信息化与信息所有权之间的矛盾；电子政务的开放性与信息安全之间的矛盾；电子政务实施与数字鸿沟之间的矛盾。

[关键词]电子政务；信息化；信息所有权；信息安全；数字鸿沟

[中图分类号]G20 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2003)05-0016-02

电子政务建设对传统政务而言，将是一场深刻的革命。我国的电子政务才刚刚起步，电子政务的理论和政策研究尚属空白，应用还处于探索阶段。在我国实施电子政务过程中，突出矛盾主要体现在以下四个方面：

一、电子政务的工作模式与陈旧的政府组织结构的矛盾

现行的政府组织结构仍是条块分割，由纵向层级制和横向职能制构成，是政府自上而下地统一划分管理层次和管理职能幅度。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层构成，上层管理者对下层进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申诉并执行命令。高层垄断信息，而下级和公众至多只能掌握有限的局部信息。因此，系统内部是相对封闭的，不自主的，互动性不强的，且它的信息交流结构会导致失真。横向职能制是指每层管理幅度，是按区域、级别、行业划分的若干部门组成，每个部门管理的幅度是有限的，各个部门独成一体，甲部门不对乙部门负责，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能。每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，相互之间的信息很难共享，更谈不上信息传递畅通无阻。

电子政务作为区别于传统政务的一种组织形态，它充分运用了计算机技术和通信技术，打破了传统政府的金字塔式结构，在网上构建了一种新型的信息传播模式，是一种完全开放的矩阵式的组织结构。对于正在发展和建设电子政务的中国来说，一些政府机构、地区、部门并没有因为实施了电子政务而使传统政府体制中的弊病得到缓解。例如有些政府机构的网站还停留在传统政府模式上，把现有的手工政务处理模式包括办事方式、办事程序原封不动地搬上计算机就万事大吉。一些地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也不相同，业务内容单调，重复建设。更有甚者，有的政府根本不了解电子政务的真正意义，以为电子政务就是政府上网，建立一些网站了事，仅仅把电子政务作为一种装饰。造成上述现象的主要原因，是目前政府的管理理念并没有实现与时俱进，得到根本性的转变。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突。电子政务不仅是一个全新的概念，而且是一个新的政府管理模式，它所带来的是一场深刻的革命。对此，许多政府缺乏足够的思想准备。电子政务的广泛运用，不仅仅是推动了政府管理体制的改革，更重要的是由此将引发不同部门、不同阶层、不同群体利益的调整。与其说电子政务是对传统管理模式的改革，不如说是对传统政府及有关部门自身利益的一个挑战。传统政府管理理念与电子政务管理模式之间的这种矛盾，是阻碍构建新型电子政务的最大、也是最首要的障碍。

二、电子政务的信息化与信息所有权之间的矛盾

在市场经济条件下，信息作为一种资源，也同其它资源和商品一样是有价的，而且从一定意义和范围上讲，信息不仅是一种资源，更体现一种权力和利益。传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上的，信息是权力的源泉，层级越高所拥有的信息量就越大，在传递过程中失真率也越高。传统政府既掌握最大量的公共信息，又是法规、规章、政策的制定者。传统的科层制政府的政治运作过程，是密不可知或不甚可知的领域。本应制度化、程序化、公开化的政务运作，由于暗箱操作，制度运作往往为少数人或个别集团操纵，使制度依附于个人或集团私欲，为腐败滋生创造最佳土壤和温床。电子政务的政务公开性首要目的是约束行政权力的作用界线，在网上公开政府部门的名称、职能、组织结构和办事章程等信息，依其性质向社会、组织、企业公开提供非保密政府信息的检索，以便公众迅速了解、保护公民的知情权，增加办事的透明度，遏制权钱交易等腐败现象的产生。如果在实施电子政务的过程中只是简单地将传统政务工作模式平移到网络上，即权力的网上平移，个人利益的网上平移，就会制约电子政务的正常发展，与电子政务的信息共享性、政务公开性原则相违背。

由于历史的原因和管理体制的局限，我国政府信息化建设大多是按部门开展的，由各个政府部门分别进行。虽然一些政府部门推行了电子政务，但政府各层次的机构和部门还处于相对独立状态，政府与社会之间、部门与部门之间的网站彼此隔离，没有形成互联互通、信息共享，实际上是一个一个的信息孤岛。一些政府部门网站，出于种种考虑，对本部门有利的内容就上网公布，想公布什么就公布什么，而对本部门无利的内容，不该保密的也保密了，应当公布也不予公布。如公众想了解本地区对一些重大项目的决策过程、重大工程和设备的招标和重要岗位负责人基本情况等，可在网上就是难以见到；还有的网站一旦建立，就再也没有专人管理；除少数网站外，大多数网站的信息更新很慢，几个月不动是常事；有些网站至今还是1999年建网时上传的一些信息，基本上已成“死网”。绝大多数网站还停留在单向信息传递阶段，只是将一些政府的章程、法规、条文等平移到网络上，不提供互动系统，监督系统，老百姓仍没有参政议政的权利，真正能够双向互动、网上理政的微乎其微。因而造成了效率不高、重复建设、浪费极大的严重后果，大大影响了政府信息化建设的整体效益发挥和信息资源的充分共享，已严重背离了我国建立电子政务的初衷。由此我们看到，在电子政务信息化的革命中，信息拥有与使用中的利益矛盾日益突出，信息所有权的矛盾已经阻碍了电子政务的正常发展。

三、电子政务的开放性与信息安全之间的矛盾

电子政府作为虚拟互联世界的一个有机组成部分，是一个没有地理和物理间隙的网络开放世界。由于电子政务的信息化导致了电子政务的开放化，使原来的国界线、围墙以及警界设备等一系列的安全保卫措施和技术失去了作用。电子政务作为在信息时代的一种新的表现形式，在安全性方面有着很高的要求。然而，对于当前我国信息安全的现状，正如一些专家们表示出的忧虑：“战战兢兢，如覆薄冰”，我国的网络安全系数是相当低的。具体的说，我国电子政务建设中面临五大信息安全隐患：(1)网络信息安全防护能力差。我国网络安全技术落后，与技术发达国家相比差距甚远，许多应用系统处于不设防状态，存在着极大的信息安全风险和隐患。2000年5月发生的中美黑客大战中，我国有37%的政府网站受到美国黑客攻击，均受到了不同程度的损失。(2)对引进技术和设备缺乏安全检测。在信息化过程中，对发达国家或跨国公司提供的重要技术设备中可能事先做的手脚无从检测和排除，这将造成既花费了大量资金又买来了经济运行中的隐患、买来国家不安全的严重后果。(3)我国的信息产业严重依赖国外。我国的信息化设备基本上是依赖国外技术设备，对引进技术和设备缺乏必要的信息管理和技术改造。我们的电脑软件也同样面临受人遏制和封锁的威胁。美国微软几乎垄断了我国电脑软件的核心市场。离开了微软的操作系统，国产的大多软件就没有了操作平台。(4)信息安全管理机构缺乏权威。目前，国家经济信息安全管理条块分割、各行其政、相互隔离，极大地妨碍了国家有关法规的贯彻执行，难以防范境外情报机构和黑客的攻击。(5)全社会的网络安全意识淡薄。一方面，由于我国信息化程度不高，更没有广泛联网，一些重要部门的系统基本上还不具开放性，信息安全问题还没有引起人们足够的重视。另一方面，我国还没有从国家战略的高度将网络安全问题纳入整个国家信息发展战略的重要行列，在部级研究开发计划中，至今没有将信息安全单列，更没有制定符合我国国情的信息安全政策。

四、电子政务的实施与数字鸿沟之间的矛盾

所谓数字鸿沟，是指信息知识水平高的人与信息知识水平低的人之间的差距。就电子政务而言，数字鸿沟主要体现在现代化的电子网络和信息技术与政务服务对象的知识水平之间的差距。所以，从一定意义上讲，电子政务建设的水平，取决于电子政务服务群体的科技文化素质，取决于实施电子政务服务的覆盖面。数字鸿沟问题无论在发达国家还是发展中国家都普遍存在，而在我国尤为突出。中国人口素质的差异性大，既有数千万的知识分子，也有数千万的文盲；既有3亿多人口的城市人，还有8亿多农民；既有上千万网民，也有绝大多数“电脑盲”。中国平均100人拥有一台电脑，尽管网民数量增加幅度较大，但也只占总人口的近2%，而美国网民占总人口的50%左右。由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制，我国绝大多数人还不能享受到电子政务带来的好处。电子政务的实施，如果不能做到居民普遍上网，那么电子政务只能是为少数人提供了方便和服务。这将使社会的强势群体更强，而弱势群体更弱，并因而强化了社会的不公平。

数字鸿沟不仅存在于平民百姓中，也存在于政府公务员中。电子政务的实施是对公务员的一个挑战，对公务员的思想观念、行为倾向、知识结构、知识存量、应用能力都提出了很高的要求。在传统政务工作模式下，公务员系统是比较封闭的。由于职务的终身制和相对稳定的人员结构，一方面有大多数公务员年龄偏大，因而掌握新技术、新知识的公务员相对比例不高。另外有很多公务员并没有在学校受过正规的现代科学技能培训，因此远远不能适应办公自动化和信息技术新发展的要求，这是在快速知识发展的时代中普遍存在的一个社会问题，也是电子政务在运行中的一大阻力。电子政务的实施无疑会为“信息技术富有者”打开方便之门，但同时，也会将“信息技术贫困者”拒之门外。如果政府不能加以正确的扶持引导，数字鸿沟必将越来越深。

参考文献：

[1]汪玉凯.电子政务基础知识读本[M].电子工业出版社，2002.

[2]罗元铮，焦宝文.电子政府导论[M].中国财政经济出版社，2002.

[3]周宏仁，唐铁汉.电子政务知识读本[M]国家行政学院出版社，2002.

[作者简介]陶春（1957-），女，辽宁沈阳人，中共辽宁省委党校副教授，主要从事信息管理方面的教学与研究工作。