全球粮食忧患

乙醇燃料生产和国际贸易障碍，已然成为影响粮价高企的重要因素，粮价背后更多体现的是大国之间博弈的结果

一场真正全球性的粮食危机给世界各国敲响了警钟，严峻的局势甚至迫使世界各国必须开始群策群力严肃应对。6月3日至5日，世界100多个国家和地区的领导人、部长级官员以及相关国际组织的官员齐聚罗马，在联合国粮农组织（FAO）倡议发起的“世界粮食安全高级别会议”上共商对策，规模空前。

与会者均对当前世界粮食危机忧心忡忡，认为如果食品问题不能尽快解决，可能对世界经济增长和全球稳定造成不利影响。解决问题的关键，在于加大农业投入，提高农业生产率，以及扩大国际合作和贸易，这是各国政要达成的共识。而在发展生物能源方面，分歧依然很大。

乙醇之争和“多哈”停滞

会议气氛异常热烈，利益相关者唇枪舌剑，直奔主题。联合国粮农组织、经济合作与发展组织（OECD）等，矛头直指生物能源。他们认为，部分国家政府对乙醇等生物燃料的补贴及其他激励措施，是近期食品价格上涨的重要原因。

“把全世界的粮食全部用来制造生物能源，也仅仅能够满足11％的能源需求。”印度农业部长沙拉德帕瓦尔（Sharad Pawar）认为，全球必须重新审视生物能源政策，即使需要继续发展，也要建立在利用荒地、消耗非粮食作物或农产品废弃物的基础上。

联合国粮农组织总干事雅克迪乌夫（Jacques Diouf），更直接谴责发达国家的农业补贴扭曲了贸易，而且错误地选择了优先发展对象。

美国和欧盟等生物燃料大国对此并不接受。

美国农业部长埃德谢弗(Ed Schafer)称，全球食品价格今年可能上涨超过40％，但其中生物燃料推动因素“可能只占到2％至3％”，他认为，食品价格上涨的真正原因，是能源成本的上升以及食品需求的提高。

由此看来，尽管面临众多质疑，发达国家似乎无意停止其生物能源方面的进程。

国际粮价高企的另一个背景，是多哈回合谈判进程的停滞，这使得全球农业生产的比较优势难以有效发挥。目前，多哈回合争论的焦点仍然集中于农业协定方面。

有专家指出，农业、非农市场准入、服务等谈判相互关联，一国在弱势领域放开的程度，取决于它在强势方面获取的利益。农业协定是最困难的，但只要农业谈成，其他谈判即便尚未达成协议，也会很快完成。

美国商务部部长卡洛斯古铁雷斯（Carlos M. Gutierrez）5月15日在北京称，多哈回合是迄今为止全球最为重大的一次贸易谈判，美国的立场非常坚定，将做出一切努力推进多哈谈判取得进展，而“美国的《农业法案》与多哈回合无关”。

然而，《农业法案》可能正是美国支持多哈回合框架协议的最大障碍。即将出台的《农业法案》将对美国农业提供总额达2900亿美元的补贴。而此法案一旦出台，即便多哈回合达成初步协定，美国更改国内立法的可能性也非常小。如果多哈回合农业协定中有规定与《农业法案》抵触，美国几乎只能不支持这个协定。

实际上，时间变得非常紧迫，如果在今年年底前不能达成协议，即将来临的美国大选和欧洲选举，将使多哈回合至少推延到2010年。如果多哈回合不能尽快取得突破性进展，贸易保护主义可能更加猖獗。

这种局面，显然无助于摆脱全球粮食安全困境。

谁动了粮价

对于可见的未来，联合国粮农组织并不乐观。他们在5月29日的《农业展望》中预测，虽然未来农产品价格可能在高位上有所缓和，但仍将维持在过去十年的中值以上。其原因可能包括生物燃料的兴盛，燃料价格增加导致农作物生产和运输成本增加，以及在较富裕的发展中国家由于收入增长而导致食物需求增加等。

亚洲开发银行近期公布的一份报告称，影响世界范围内粮价高涨的因素主要包括：天气不利造成一些重要粮食生产国减产，如去年澳大利亚小麦减产和越南大米减产；美元对亚洲出口国家货币普遍贬值，导致以美元计价的粮食产品价格上升；为防范粮食短缺，许多国家增加粮食储备；作为预防措施，一些国家采取限制或禁止粮食出口的政策；能源价格上涨，使得农业所依赖的化肥、燃油和电力价格上升；生物燃料政策在各国的广泛使用，令每年有1亿吨粮食被用来生产生物能源；大片农田被城市和工业发展所占用；一些国家农业政策不利，导致粮食产量下降。

事实上，供需两方面所发生的变化，都深刻影响了粮价。

联合国秘书长潘基文在罗马发表谈话称，要想解决需求增长所带来的粮食危机，全球粮食产量到2030年时要提高50％才行。

粮农组织欧洲区域办事处新闻官吉勒希泽尔（Gilles Hirzel）在接受《财经》记者采访时，则把粮食危机的成因划分为长期的结构性危机和短期的经济状况变动影响。

“长期结构危机的主要原因是各国政府、国际机构以及国际资金没有给予农业足够的重视，这是粮食危机形成的大环境。在过去十年中，国际社会用于发展农业的公共援助削减了50％。此外，很多国家的政府，特别是一些发展中国家，其农业方面的投入在国家财政预算中所占比例非常小。”希泽尔称。

他表示，“不可否认，某些国家做出了一些努力。比如2003年在莫桑比克首都马普托举行的峰会上，一些非洲国家决定将农业投入在其国家财政预算中所占的比重从5％提高到10％，但当考虑到这些国家中有70％到80％的农业人口时，就知道这些努力还是不够的。”

回顾2007年以来食品价格的快速上涨情况，希泽尔认为，这主要是受到某些短期经济状况变动的影响。

“全球变暖引发的气候危机，使得澳大利亚、美国、乌克兰这些产粮国减少了粮食的供应量；新兴经济体，诸如中国，随着收入水平的提高，居民的饮食结构也开始出现调整，肉类被更多地消费，这也就意味着饲料需求的增加，进而影响粮食需求；与此同时，石油价格的上涨，也使得运输和种植成本增加。

“另外，世界粮食储量的降低和经合组织成员国削减了农产品补贴，这些因素也会对粮价的飙升产生影响。”

希泽尔认为，如果单纯从粮食供应来看，2007年粮食供应中受到某些不确定因素，诸如气候异常和地区冲突影响较为明显。

“从目前的情况来看，2008年的粮食收成前景不错，粮价有望小幅下跌。”但希泽尔亦称，粮食价格不太可能回到原来的低位。

应对之策

供需面变得更加紧张，不但拉升粮食价格，而且增加其波动性，更易于受到投机行为的影响。虽然大的格局难以很快改变，但在力所能及的范围内尽量解决问题，是各国的当务之急。

“如果不对当前形势果断地采取措施，人口增长、气候变迁和商品期货投机行为等负面因素将会令形势变得更加危险。”迪乌夫称。

联合国粮农组织在其报告中，再度敦促各国重新考虑粮价飞涨时期的生物能源政策，并希望各国增加对农业研究的投资。

希泽尔呼吁，粮食危机首先是各个国家层面的问题，各国政府应加大农业方面的投资，使得农业生产者，尤其是最贫穷的生产者，能够更容易的获得化肥、改善播种、使用比较简单易行的农业水利技术，方便农产品的储存、鼓励私人投资者对小型粮食加工转化点进行投资，加强农业研究和农业技术培训。

此外，还要使农业生产者能够得到信贷，而要得到信贷，首先要稳定粮食价格。因此，一定要在国际贸易上采取措施稳定粮价。

希泽尔称，加强农业投入是一个深入渗透的工作，要使这样的投入深入到每一个小的村子。项目的规模不一定是越大越好，寻求符合和针对小农业生产者的投资项目同样意义重大。

此外，加强国际间农业培训的合作，可以借鉴目前的一些城市和城市间的合作、省和省之间的合作，还有一些国家在南南合作框架下的合作，比如中国和尼日利亚的合作。这些小范围交流合作的成本相对较低，对那些最贫困的农业生产者却十分有效。

诺贝尔经济学奖得主迈克尔斯宾塞（Michael Spence）告诉《财经》记者，对于相对贫困的人来说，食品涨价是个非常紧急的问题，这时限制出口和管制价格作为紧急应对之策是可以理解的，但从长期来看，如果食品价格上升成为一种趋势的话，那就需要一个基本的收入再分配体系，现在各国虽然或多或少存在这样的体系，但仍需要进一步改进。

另外，要解决粮食问题，最关键的仍在于市场激励，必须让价格真正的涨上去，才能真正有投资的动力，以提高农业的产出和生产效率。应该让价格涨到合理位置，在这一过程中，寻求解决办法，应通过转移支付而不是价格管制来解决粮食问题。

在他看来，食品与能源在供给方面略有不同，一旦出现价格信号，农产品在供给方面会做出非常快的反应。

潘基文认为，解决当前粮食问题，应加大国际粮食援助，各国政府通过食品券或现金支付补贴弱势群体；增加营养改良方面的投入，完善社会保障体制；刺激小农生产，确保小农户获得种子、化肥等必要投入品；调整贸易和税收政策，减少出口限制，降低进口关税，使农产品自由流动；灵活应对食品涨价带来的通胀问题，适时调整宏观政策。■