完善社会保障 促进社会和谐

一个健全、完善的社会保障体系是促进社会和谐发展的重要基础。改革开放以来，我国对计划经济体制下的社会保障制度进行了改革，变单位保险为社会保险，在国企改革攻坚阶段，“两个确保”和“三条保障线”的实施，确保了经济结构调整和体制转换时期受到冲击而陷入困境的弱势群体的基本生活。目前，我国养老、医疗、工伤、生育、失业“五位一体”的社会保障体系日趋完善，广大职工基本实现了老有所养、病有所医、伤有所疗、育有所补、失有所助。从总体来看，社会保障事业的发展成绩是显而易见的，但与当前构建和谐社会的要求相比还存在一定的差距。笔者认为，目前必须重点关注以下方面问题：

一是城乡社会保障发展不平衡的问题。城镇社会保障的基本制度框架已经形成，但农村尚处于起步状态。农村社会保障覆盖面窄，新型农村合作医疗试点、低保等只在有条件的地方实施；在国家上千亿元的社会保障财政转移支付中，绝大部分进入城保体系，只有一小部分惠及农村人口；农民所依赖的土地保障基本上只能做到维持生活，一旦家中有人生病，极易陷入因病致贫，困贫无医的恶性循环中。

二是部分人群社会保障缺失的问题。尽管城镇职工基本养老保险、基本医疗保险覆盖人数已经过亿，但截止2004年底，城镇在职职工参加这两项保险的人数比例，也与应保尽保的要求存在较大的差距。农村社会养老保险参保人数以及试点的新型合作医疗保险覆盖人数只有10％左右。除纯农民外，缺失基本社会保障的人群还包括大约1．3亿在农村从事二、三产业的乡镇企业职工、1．2亿进城务工人员和4000万名被征地农民。这三大人群是工业化和城镇化进程中出现的特殊群体，他们也为我国经济快速发展作出了巨大的贡献，理应享受到《宪法》和其他法律赋予公民的基本社会保障权利。

三是现有制度仍不尽完善的问题。如机关事业单位养老保险改革滞后；企业养老金水平与机关事业单位的差距不断拉大，使得在已经享受到社会保障的人群中，也容易因享受社会保障程度的差异而产生矛盾；由于基金统筹层次低、制度不能有效衔接、社会保险转移不畅，导致流动人群社会保障权益受损等等。

要解决上述问题，加快社会保障事业的发展，最重要的是必须从“和谐”的理念出发，以公平、正义为导向，进一步改革和完善现有的社会保障体制。

扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。从发达国家社会保障事业的发展过程来看，社会保障最初基本只覆盖工业工人，随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主，甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。

合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家，根据人口众多、年龄结构老化、人均国内生产总值较低的国情，社会保障对财政的负担是比较沉重的，再考虑到国家所掌握的社会保障资源相对不足，因此，在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。

针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。社会保障在不同时期、不同文化、不同经济条件和不同制度的国家和地区表现为不同的模式。我国应在借鉴国外先进经验的基础上，注重结合自己的国力与国情，建立有中国特色的社会保障模式。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题，尚无法满足人们多元化的需求。这样，补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。建立多样化的社会保障模式，一是能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要，有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高；二是有利于解决低保障、广覆盖所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率损失问题。多样化的社会保障模式应由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。

扩大筹资渠道，实现社会保障基金来源多元化。社会保障基金的筹集，以往主要采用现收现付制。这种模式既不能体现公平，实际上也不能筹集到足够的基金以备未来之需。随着经济社会的发展，人均寿命延长，老龄化社会逐步到来，人们对社会保障日益重视，不仅要求它能满足当前的需要，也要求它能够有效地保障未来的生活，以往的现收现付制显然已经不适应形势发展的需要，这就要求我们实行多样化的筹资模式，即实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式，增加资金筹集和管理水平。

加强社会保障立法，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

（作者单位：省劳动和社会保障厅）