地方债风险几许

地方政府举债超过了地方财政收入的2倍,而且,很大一部分地方融资是以土地作为抵押。这不仅加大了地方财政的风险,也加大了银行的风险

2009年,中国政府为了应对全球金融危机,各地方政府大量举债投资,并多以土地为抵押。由于土地和楼市的前景不明,未来债务风险也在积蓄加大。巨额的地方债如何偿还?风险谁来埋单?《新财经》记者专访了国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松和社科院金融研究所研究员易宪容。

金融危机放大了地方债规模

《新财经》:目前来看,中国的地方政府融资平台的总体状况怎样?

巴曙松:根据中国银监会的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外,根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部的地方政府债券2670亿元,地方政府公开可以计算的总债务截至6月末已超过8.42万亿元。

根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县的本级债务率超过100%,最高的达364.77%。在成熟市场,债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一,美国政府规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%~120%;新西兰政府要求地方政府债务率要小于150%;巴西政府规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)要小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)要小于120%。根据国际标准,中国地方政府的债务,总体上处于可以承受的债务水平,但有少数地区债务率超过200%,反映了这些地方政府确实存在过度举债行为,值得关注。

《新财经》:地方融资由来已久,金融危机后,经济刺激政策使地方债在原来的基础上又增加了多少?风险在原来的基础上放大了多少?

易宪容:2008年下半年,美国金融危机爆发后,中国则在没有发生金融危机的情况下采取比美国更有力度的救市政策,从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿财政政策推动下,地方政府闻风而动,利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款,用于地方政府的融资项目。凡是能增加投资的渠道都要增加投资,凡是能上马的项目都要上马。在短期内,地方政府债务急速增长。

来自监管部门的相关资料显示,目前,全国各级地方政府融资平台有9000多家,2009年末,地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%;2009年,新增银行贷款3.05万亿元,占2009年全部新增一般贷款的34.5%,为地方政府当年财政收入的50%以上。

在政府融资平台贷款中,项目贷款余额在6万亿元以上,超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看,债务率为97.8%,部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道,某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元,2009年迅猛上升到60亿元,为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上。足见地方融资平台增长速度之快。

不过,在地方政府融资平台的膨胀过程中,由于有前车之鉴,四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度,于是,地方政府项目融资主要伸向了自己可以控制的城市商业银行和农村信用社。在这个过程中,地方政府融资平台公司往往在借助于地方政府的权势基础上,采取各种套取银行资金的方式。比如,地方政府利用与银行之间信息不透明或自身的强势地位,违规侵占信贷资金,损害银行利益;改变资金约定用途,挪用信贷资金;占用信贷资金,长期不归还等。使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。

地方融资项目投资收益低

《新财经》:据国家审计署的报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。在目前地方财政已经举债的情况下,这部分资金怎么解决?

巴曙松:根据中国银监会的统计,仅2009年一年,地方政府债务至少增加了3.47万亿元,这些债务最终都得由地方政府承担。

迅速上升的地方债务,意味着实际新开工的项目数量在增多,可能存在地方配套资金没有足额到位的问题。针对资金没到位问题,相关部门也在加强监管。但由于银行贷款是地方建设资金的最主要来源,银行贷款退出后,地方融资平台将出现资金缺口,如果资金补充渠道不通畅,无疑将波及在建工程的后续投资。对于这部分资金缺口,地方政府可以通过加快城投债券市场、资产证券化市场、租赁市场等多种渠道来解决。

实际上,中国地方政府债务风险主要集中在银行贷款上,城投债风险相对较小,因为能够通过债券市场融资的地方融资平台质量相对较高,尤其是规范地方政府投融资平台贷款的相关要求出台之后,地方融资平台资产和业务都将更加严格。此外,大力发展城投债市场,有利于加大地方融资平台直接融资比例(目前该比例仅为5%),并且,城投债期限一般是根据基础设施建设项目周期的长短来设计的,因此,能够与项目周期较好地匹配。

《新财经》:地方政府举债建设这么多项目,投资收益情况怎样?

易宪容:可以看到,地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主,其商业化、市场化程度低,因此,投资收益率低,甚至没有投资收益。更为重要的是,这些城市基础建设项目,往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式,很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”,也就是以公益性项目的名义,把项目预算无限增大,以便加大项目标总量,提高寻租设租的机会,人为制造基础建设的产能过剩。

我们只要观察国内大小城市的街道、公路、公园、河堤工程,就会发现,这些工程的规模一个比一个大。这样做的目的,并非是国内地方政府有钱无处可花,也不是地方政府热心公益事业,为当地居民增加更多的公共福利,真正的目的则是要增加这些项目的标的和预算。比如,最近在浙江一个山区县城发现,这个县城本来就建在山里,土地资源十分缺乏,但是,当地政府则把最大的一块土地资源建成了中心公园。还有,山东有一个县级市,人口只有30万左右,但是,城市的主要街道与公路都建成了双方六车道,每天在路上行驶的车辆却非常少。还有,北京的五环路,所有的进出口引桥,都修得无限长,这些设计是非常浪费的,从中可以看到很多地方政府建设项目其中的奥妙。

地方融资平台治理结构不完善

《新财经》:地方融资平台的主要问题在哪?潜在的风险有多大?

巴曙松:中国地方融资平台的最大问题之一是治理结构不完善,主要表现在城司法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”的局面。由于城司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权及国有资产等方式出资设立的,为促使城司更好地为地方政府服务,地方政府往往委派相关政府官员到城司担任要职。虽然这导致了城司治理结构的不完善,但也密切了与地方政府的关系,有利于获取政策支持和优势资源。

地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确,经营性资产缺乏,经营收入少。地方融资平台大多既承担了融资功能又承担了投资和经营功能,一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力,将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。由于这些资产无法产生收益,往往导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴。

易宪容:应该看到,地方融资平台的很多建设项目既不产生效益,也没有可靠的还款来源,完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。当地方经济快速增长,房地产市场价格快速上升时,偿还这些信贷资金还没有多少问题。比如,在2009年的地方财政收入中,土地收入占1.6万亿元,偿还地方融资平台债务当然没有太大问题。

但是,到了2010年,随着地方政府土地收入的大幅减少,地方财政将面临着空前压力。地方融资总量7.8万亿元,按照6%的利率计算,地方政府2010年就需要支付5000多亿元的利息。这就意味着,要从土地获得的收入中先付利息,然后才能进入地方政府支出预算。在一些经济比较落后的地区,其地方借款额更大,地方土地财政收入也不高,这就容易发生债务危机。特别是当经济出现周期性变化、房地产市场泡沫破灭时,地方政府融资平台存在的潜在风险就会爆发出来。本来,这些问题在2009年就初露端倪,但一直没有引起中央政府的重视,直到希腊债务危机爆发后,政府才意识到地方政府融资平台潜在风险,才出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)来整顿地方政府的融资平台。

《新财经》:地方融资平台是不是一种合理的融资方式?其利弊主要体现在哪些方面?

巴曙松:地方融资平台是中国“分税制”改革后,地方政府承担着越来越繁重的提供公共产品的事权责任、而又缺乏直接举债权的形势下的产物,是一种特定历史条件下的、具有显示合理性的融资方式,大致可以类比于日本的地方公营企业和澳大利亚的国库公司,后两者也都是专门为地方市政建设筹集资金的。

应当说,目前中国地方政府债务风险不在于城投债,而在于银行借款。因此,地方政府通过城投债及资产证券化等多种形式从资本市场融资,既有利于降低地方政府债务风险,还有利于降低银行系统风险。据初步统计,日本地方公营企业通过发行企业债所筹集资金占其资金来源的比重超过60%,而中国城投债仅占地方融资平台资金来源的5%,未来城投债还有很大的发展空间。

易宪容:可以看到,通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低,而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高、贪污腐化严重。在这种情况下,这些信用贷款仅是依靠地方政府财政还款将面临着巨大风险。目前,地方政府财政来源最为重要的是土地财政,如果当地政府能够把手上的土地以更高的价格卖出,地方政府还款自然没有问题。由于土地财政的缘故,也导致了各地方政府极力地推高当地房价。也就是说,地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。

但是,任何高房价都是不可持续的,吹大的房地产泡沫一定会破灭。当房地产泡沫破灭时,土地价格全面下跌,地方政府的还款能力就会出现较大问题。在“新国十条”出台之后,全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制,从而使全国的住房销售突然间发生了巨大逆转。在这种情况下,不仅使全国各地的土地交易迅速下降,而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌,不少地方政府融资平台就会面临巨大风险。在这种形势下,只要经济有周期性调整、只要地方政府的“土地财政”无法支撑,表面上名为独立法人、实则政府附属单位的各类政府融资平台公司的潜在的巨大风险自然会显现。

整顿地方融资平台要从根源治理

《新财经》:目前,监管层正在对地方债进行分类,并加强监管和整改,您认为效果会有多大?一旦出现地方债危机,以中国现有制度,会如何处理?最后的损失会由谁来承担?

巴曙松:当前,监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理,这有利于规范现有债务,能够起到缓解债务风险的压力。另外,这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。

首先,根据规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台,将不得再从事融资业务,地方政府融资主体将受到限制。

其次,规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台,地方融资平台资产规模将受到较大的限制,融资能力将下降。

第三,不允许地方财政担保融资,将降低地方融资平台融资能力。总体来看,这些规范性要求的出台,既有利于规范地方政府现有债务,又有利于控制未来债务的无度扩张,能够较好地控制地方政府债务风险。在这个过程中,需要合理把握调控力度,防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道,可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”,出现“半拉子”工程。

虽然近两年地方债务增长迅猛,导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高。但从全国水平来看,2009年末,地方政府债务率约为130%,仍处于较合理水平,地方政府债务整体风险不大,全面爆发债务危机的可能性很小。

从全国债务情况来看,截至2009年末,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%,日本2010年2月该比例达到229%,2009年末欧元区十六国平均水平也达到78.7%。由此可知,与国际比较,中国政府债务风险较小。

但也有不少金融机构担心,一旦个别地区出现地方债危机,以中国现有财政制度,会如何处理?从统计数据比较分析,虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难,但中央政府的财政状况良好,2009年全年中央财政收入达到3.59万亿元,是全国地方本级财政收入的1.1倍。如果少数地区发生债务危机,中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

易宪容:地方政府融资平台的潜在风险早就引起了中央政府密切关注,并接连不断地出台文件进行治理。按国务院《通知》要求,为了有效防范财政金融风险,地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范,进一步加强对政府融资平台公司的信贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。也就是说,从2010年开始,中央政府要整顿地方政府的融资平台,以便降低国内金融体系的潜在风险。

但是,对于地方政府融资平台的治理,仅仅是清理规范,其治理的作用十分有限。其原因是多方面的:一、银行无限扩张的信贷政策;二、现行地方政府的财政政策;三、不受约束的地方政府投资冲动;四、地方政府的GDP考核机制;五、地方政府融资渠道不顺畅、不规范、不透明;六、商业银行的市场化改革滞后;等等。这些都是治理地方政府融资平台的重要方面。

2010年,银行信贷增长计划在7.5万亿元上,这种过度宽松的货币政策再不调整,要减弱地方政府信贷过度扩张的动力是不可能的。再加上体制上的各种弊端,更让地方政府信贷扩张如鱼得水。因此,要整顿地方融资平台并非易事,要进行许多方面的重大改革才能从根源上进行治理。

如果不从体制问题严格入手,仅仅规范地方融资平台的方式,是达不到治理效果的。地方政府还会采取与现在不同的新的融资方式,千方百计地把银行体系的资金撬出来。地方政府财政改革及金融体系全面改革已经到了刻不容缓的时候。