保障水平视角下“新农保”公共投入优化研究

摘 要：在对我国当前“新农保”公共投入存在问题进行分析基础上，提出“新农保”公共投入优化的多维视角及具体的优化方案。在“基础养老金+个人账户”的基础上，增加地方补助养老金，实现“两账户”模式逐步转向“三账户”模式。“三账户”模式不仅可以相对明晰各级政府之间的公共投入责任，建立中央政府、地方政府、参保个人的三方责任分担机制，而且没有破坏现行新农保制度的基本框架，只是对制度进行优化和完善，制度转换的成本较低。

关键词：保障水平；新农保；公共投入；优化

中图分类号：C79 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）03-0058-06

一、当前“新农保”公共投入存在的问题

（一）农民养老的适度需求水平尚未满足

近年来农民养老保险的实际保障水平呈现上升趋势，尤其是2009年新型农村社会养老保险制度实施以来，政府财政增加了农民养老的公共投入，保障水平的上升趋势非常明显。但是总体待遇水平仍然偏低，距离农民养老适度需求水平的满足尚有较大差距。现行的农民社会养老保险制度实行“基础养老金+个人账户”的两账户模式，其待遇水平也由这两部分决定。首先，基础养老金水平偏低。2009年新农保试点规定的基础养老金最低标准是每人每月55元，即每年660的基础养老金。基础养老金标准的确定当时综合考虑了农民的收入水平、贫困线标准、农村最低生活保障标准、计划生育政策奖励补助等因素，但实际水平低于2009年全国农村最低生活保障标准（998元）。其次，个人账户缴费标准偏低，导致待遇水平不高。2009年新农保试点时，制定了100元至500元五个缴费档次供参保农民选择。参照城镇职工养老保险个人账户8%的缴费标准（个人缴费率为税前工资总额的8%），当时100元至500元五档缴费制还是比较符合全国农民的实际缴费能力的。但是存在两方面的问题：一是由于制度的参保缴费激励措施不够，大多数农民选择100元的最低缴费档次，导致将来养老金领取标准较低；二是没有考虑农民收入不断增长的实际情况，个人缴费缺乏动态的弹性机制。因此，应将目前的个人账户固定数额缴费制逐步改为基于农民人均纯收入的比例缴费制。

（二）基础养老金缺乏制度化的调整机制

2009年新农保试点规定的基础养老金最低标准是每人每月55元，各地可以根据经济发展及物价变动情况适度增加和提高基础养老金水平，但是缺乏具体的调整机制。近年来，随着农村经济快速发展，农民收入及消费水平都明显提高，55元的基础养老金已经很难满足农村老年人口的基本生存需求，因此迫切需要建立一种制度化的动态调整机制。基础养老金制度化动态调整机制的建立至少需要回答三个问题：制度建立的目标是什么、制度建立的关键影响因素有哪些、如何去构建制度化的动态调整机制。首先，基础养老金是不以缴费作为领取条件的、具有普惠性质的国民福利。它的最终目标应该是使广大农村居民分享国家经济发展的成果、逐步缩小城乡之间的收入差距，提高农村居民的实际消费能力，最终实现“老有所养”的制度目标。它的近期目标应该是“保基本”，在国家财政可以承受的支出范围内，实现农民基本“生存需求”的满足。总之，作为全国农村居民共同享有的一项福利措施，基础养老金应该突出公平原则，由中央财政来承担，全国统一标准。建立基础养老金的动态调整机制，仅仅根据《关于开展新型农村社会养老保险试点工作指导意见》（简称为《指导意见》）中提出的考虑经济发展水平和物价变动情况是远远不够的。还应该考虑全国各地农民收入增长速度及农民消费支出的增长状况、农民消费支出结构的变化（包括现金支出及实物支出比例的变动）、城镇职工养老金的增长速度等因素。总而言之，既要考虑随着经济发展的提升，实现农民养老需求养老金水平不断增长的现实，又要考虑逐步缩小城乡养老金领取水平的差距，实现城乡统筹发展的目标。

（三）“两账户”模式导致责任分担机制不健全

2009年，新型农民社会养老保险制度增加了政府财政补贴，充分体现出政府责任。根据《指导意见》的内容，“新农保”资金来源包括个人缴费部分、集体补助部分及政府财政补贴部分，其中政府补贴又包括中央财政补贴和地方财政补贴两部分。账户结构实行“基础养老金+个人账户”的两账户模式。其中，中央和地方财政共同承担基础养老金支出，个人缴费、集体补助及地方政府补贴进入个人账户。“新农保”的两账户模式导致财政责任分担机制不健全，主要体现在三个方面：一是中央财政与地方财政的责任划分不合理，主要表现在中央财政对基础养老金的补贴方式不合理。二是地方各级政府财政责任划分缺乏统一的标准。《指导意见》对中央和地方政府的财政责任做了划分，虽然不够合理，但相对比较明确。而对省级财政以及省级以下财政的责任分担机制未作出任何规定，事实上是授权给了省级政府。三是市、县级地方政府面临较大的财政硬约束。在目前“上级政府出政策、下级政府出资金”的传统体制影响下，市、县两级地方财政极易受到省级政府制定的统一政策影响，进而在一定程度上改变财政支出的规模和方向，影响财政的预算平衡。

（四）政府公共投入的力度尚需加强

当前，农民社会养老保险制度的实际保障水平仍然偏低，距离适度的养老保障水平仍有较大的差距。另一方面，从政府的财政投入来看，我国社会养老保险制度公共投入的实际水平近十年来基本维持在5%～6%，约占最优财政支出规模的一半左右，因此社会养老保险制度公共投入力度有待进一步加强。同时，通过城镇养老金支出与农村养老金支出的数据对比可以明显发现，在当前我国城乡人口比重以及人口抚养比大致持平的情况下，社会养老保险制度的城乡公共投入结构严重不平衡，极大地制约了农村地区养老保障水平的提高，造成农民社会养老保险制度实际水平与适度水平之间较大的差距。因此，本着建设公共财政、实现城乡基本公共服务均等化的要求，应该逐步加大公共财政对社会养老保险制度的投入力度，同时进一步调整社会养老保险制度公共投入的结构，将公共投入重心逐步向农村倾斜，不断提高农民社会养老保险的保障水平，最终实现老有所养，解除他们养老的后顾之忧。

（五）缺乏制度化的财政长效供给机制

“新农保”与“老农保”相比的最大优势在于增加了政府的公共投入，不仅体现了政府在农民养老中的责任，而且也是制度得以快速发展的重要原因。无论是2009年新农保试点的起步期，2012年制度全覆盖的发展期，还是以后实现农村适龄人口全覆盖的可持续发展期都需要政府财政给予保证，需要构建制度化的、法制化的政府财政长效供给机制。政府财政预算是具有法律效力的基本年度收支计划，规定了政府在法定的财政年度内财政收入及财政支出的项目、内容和应该达到的指标以及各指标的平衡状况。政府各级预算编制完成之后，需要经过立法机关审查通过并予以公布，从而成为具有法律效力的文件，各级政府必须贯彻执行。因此，农民社会养老保险制度的公共投入机制要想贯彻长久，需要建立健全的政府财政预算制度。通过建立法制化的财政预算制度，可以按照农民社会养老保险制度的收入和支出项目、内容来安排支出，并保证农民养老的资金需求。而且可以在专项补贴资金的管理和分配中保证财政转移支付的及时性以及财政监督的有效性。

二、“新农保”公共投入优化的多维视角

（一）农民养老金适度需求水平视角

当前“新农保”实行“基础养老金+个人账户”模式，该模式没有充分考虑到基础养老金是否能够满足农村居民的最低“生存需求”，个人账户的缴费方式是否适应农民收入水平日益增长的现实，两账户的总体保障水平能否实现农民“生活需求”的满足。因此，现行“新农保”制度的保障水平对改善老年农村居民的生活状况能起多大作用，今后应该设定多高的保障水平以及如何随着经济发展水平对保障水平进行动态调整是一个值得深入研究的问题。

（二）政府财政合理承受范围的视角

基于保障水平的视角，农民社会养老保险制度的公共投入水平应该适度，既不能过高也不能过低。过低的保障水平不利于农民养老需求的满足，不利于缓解农村的贫困现状，不利于缩小城乡的收入差距；过高的保障水平由于福利刚性的影响则会逐步加大政府的财政负担，最终造成财政赤字，影响宏观经济的健康有序发展。因此，政府财政的合理承受范围是界定农民社会养老保险适度水平的重要考虑因素。

（三）农民养老待遇逐步均等化视角

实现农民养老待遇的逐步均等化是建立和完善农民社会养老保险制度，建设社会主义新农村的重要内容，是实现全体农民老有所养，公平享受养老权利的重要体现。农民养老待遇的均等化指的是我国东中西部地区农民的养老待遇标准相对一致或者接近，即满足基本生存需求到体面享受老年基本生活的养老金替代率基本一致或者比较接近。

（四）构建“三账户”模式的视角

我国目前的“新农保”实行“基础养老金+个人账户”模式，增加了政府的财政支持，在取得一定建设成效的同时也暴露出较多的弊端：养老金总体水平偏低，基础养老金缺乏制度化的动态调整机制，个人账户的激励效果不足，政府财政支持力度有待继续加强，层级政府之间公共投入的边界不明确等。因此，在借鉴国际经验的基础上，从农民养老需求和政府财政供给相结合的视角，构建农民社会养老保险的“三账户”模式，以求使制度得到不断优化和完善。

（五）财政责任合理分担的视角

农民社会养老保险制度公共投入的优化，除了要考虑投入水平的合理界定（既能满足农民的养老需求又在政府财政合理的承受范围之内），还要考虑政府财政责任的合理分担。现行的新农保制度不仅对中央政府与地方政府间的财政责任划分缺乏清晰明确的标准，而且在地方各级政府公共投入责任划分上更为模糊。因此，应该根据公平原则、财权事权对应原则、受益范围原则等清晰界定中央和地方政府的财政支出责任，对各级政府的财政支出边界进行界定。

三、“新农保”公共投入优化的方案设计

（一）总体保障水平的界定

本文认为应该对现行的“新农保”制度模式进行部分改进，由“两账户”模式逐步转向“三账户”模式，增加地方补助养老金。“三账户”模式不仅可以相对明晰各级政府之间的公共投入责任，建立中央政府、地方政府、参保个人的三方责任分担机制，而且没有破坏现行新农保制度的基本框架，只是对制度进行优化和完善，制度转换的成本较低。制度由现行的“两账户”模式向“三账户”模式转换的框架图，如图1所示。农民社会养老保险“三账户”模式的主要创新是增加了单独的地方补助养老金，以农民的“生活需求”作为养老保险制度适度水平的标准。

2012年国家统计数据库的统计资料显示，农民的日常生活消费支出主要包括以下几部分：衣着、食品、居住、交通和通讯、家庭设备及服务、医疗保健、文教娱乐、其他商品及服务等。就现阶段我国农民的生活消费支出来看，主要包括衣、食、住三大部分，而农民的基本生存需求则主要体现在衣、食两个方面。因此，衣、食支出可以作为“小口径”的农村居民养老需求，衣、食、住支出可以作为“大口径”的农村居民养老需求。此外，在农村地区，大部分的农民都拥有土地承包经营权，他们平时的收入来源主要是两大部分，即土地经营产出和外出打工所得，农民的日常消费支出也主要来自这两大部分。但是，在农村地区，土地产出中用于农村居民日常消费的部分，例如：粮食、瓜果、蔬菜等，在大多数情况下并不折算成现金来计算。如果没有土地上的产出，农民就只能靠打工所得的现金来购买日常消费品以维持生活。因此，本文采用农民日常生活消费支出中的现金支出作为基本生存需求的考量指标。

其中，生存需求的下限用农民现金支出中的衣、食支出来衡量，上限用农民现金支出中的衣、食、住支出来衡量。生活需求的下限用农民家庭日常消费支出中的衣、食支出来衡量，上限用农民家庭日常消费支出中的衣、食、住支出来衡量（如表1所示）。

根据农民“生活需求”的界定标准，我们利用2012年国家统计数据库的资料对农民“生活需求”的上下限进行计算（如表2所示）。

根据表2的统计数据可以看出，农民的“生活需求”是一个区间值，作为农民社会养老保险制度的养老金计发总额的参考标准，中央及地方政府可以依据经济发展水平、财政实际承受能力，以区间值作为参考标准，不断提高对农民的养老保障水平。农村居民缴纳养老保险费满15年的，可以根据“生活需求”测算标准总额进行计算；如果缴纳养老保险费不足15年，则需要对“生活需求”总额按照一定比例标准进行核减；如果缴纳养老保险费超过15年则按一定比例进行增加，以起到对农民增加缴费年限的激励作用。

（二）基础养老金水平的界定

国家基础养老金作为一种具有普惠性质的养老金，作为一种非缴费型的老年津贴，性质上属于典型的纯公共产品，应该由中央财政全额承担，只要年满60岁的农村居民就可以享受，而不应该以是否缴费来作为领取基础养老金的条件，以实现基础养老金的国民待遇。在待遇标准的制定上，虽然新型农村社会养老保险制度试点中提出可以根据经济发展水平以及物价变动情况适当提高基础养老金补助水平，但是制度实施中缺乏明确的操作标准，全国各试点地区基本上都以每人每月55元作为基础养老金的发放标准。本文设想取消现行的每人每月55元基础养老金固定补偿机制，转而实行动态的调整机制。具体而言，引入农民“生存需求”的概念并进行理论界定，基础养老金的发放依据参考农民“生存需求”的标准。“生存需求”标准的界定既要考虑农民总体收入水平及消费水平不断增长的实际情况，又要瞄准农村居民消费结构不断变化的情况，使其切实能够达到“保基本”的目标，实现农村居民基本生存需求的满足。

根据上述生存需求标准的理论界定，结合2012年国家统计数据库的数据，可以测得农民满足基本生存需求的上下限（如表3所示）。

由计算结果可以看出，农民生存需求的下限为每人每月166元，这个标准要高于目前每人每月55元的最低标准。因此，从满足农民养老的生存需求角度出发，应该逐步提高中央财政对基础养老金的补助标准。

（三）个人账户养老金水平的界定

个人账户设立的主要目的是代际微调，是为了解决由于人口老龄化而带来的社会保险基金收支缺口，通过个人账户基金的积累和投资，弥补社会统筹资金替代率较低的不足。根据现行“新农保”制度试点的规定，将个人账户缴费分为100元、200元、300元、400元、500元五个档次，农民对缴费档次自由选择，地方财政对农民缴费每人每年不少于30元的补贴，但现行制度并未明确规定随着个人缴费档次的提高，政府财政补贴相对增加的比例。我们现在假设政府财政补贴的两种情况：一是财政补贴随着农民缴费水平的提高而相应的增长，缴费越多补贴越多，则可能会出现农村较为富裕的农民选择较高的缴费标准，并相应获得较高的政府财政补贴；而贫穷者由于受限于个人较低的收入水平，为了满足当前的消费需求只能选择较低的缴费档次，缴费水平较低，获得政府补贴较少。这就有违社会保障天然追求公平的制度属性，不能充分发挥其收入再分配的功能。二是实行政府财政定额补贴，不论农民选择多高的缴费标准，财政补贴的水平相同，则不能对农民选择较高的缴费水平从而获得较高保障水平形成有效的吸引，违背了个人账户的激励特性。此外，现行100～500元固定标准的五个缴费档次也不符合社会保险的缴费原则。根据社会保险制度的基本原则，应该采取比例缴费制。即应当以个人收入的一定比例作为缴费标准，达到退休年龄后个人账户养老金的待遇水平与缴费水平挂钩。收入水平越高，缴费数额也越多，个人账户养老金的积累越多，因此形成有效的农民缴费激励机制。基于上述分析，农民社会养老保险制度“三账户”模式中的个人账户应该采取比例缴费制取代固定额度分档缴费制，同时参照城镇职工养老保险的缴费比例，按照上一年度当地农民人均纯收入的8%作为缴费标准。新农保制度的个人账户与城镇职工养老保险个人账户的不同是，农民的个人账户实行现收现付的名义账户制。根据经济增长速度、总体物价水平以及城镇职工工资增长等诸多因素确定适当的记账利率，以达到逐步提高农民养老金水平，缩小城乡社会保障二元“福利差”，解决农民养老后顾之忧的三维制度目标。同时，在我国资本市场尚不成熟的大环境下，名义账户制可以有效降低社会保险基金的运营风险，使之免遭通货膨胀等因素的影响。

个人账户的缴费标准以农民人均纯收入的8%作为缴费标准，经济特别困难的家庭，地方政府可以给予适当的财政补贴。制度采取现收现付的名义账户制，基金实行省级统筹，省级政府对农民养老问题承担直接责任，制定具体的实施办法和细则，负责农民养老保险基金收支的初步预算和个人账户的记账管理，随着制度的发展，待条件具备时逐步过渡到全国统筹。根据《中国统计年鉴2012》的数据，全国各地区农民个人账户的参考缴费标准如表4所示。

根据表4的计算数据可以看出，依据农民人均纯收入8%测算的个人账户缴费额，大约三分之一的省份数据（31个省、市、自治区中的12个）处于新农保100～500元的缴费区间，说明新农保缴费区间的设置已经不能适应农民收入水平日益提高的现实。固定档次的缴费制不符合不同省份农民收入的实际情况，尤其是北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区。因此，农民社会养老保险制度个人账户应该采取比例缴费制，不仅可以适合我国不同地区经济发展水平差距较大的现实国情，而且可以更好地满足农村居民的养老需求。

（四）地方补助养老金水平的界定

地方补助养老金作为农民社会养老保险“三账户”模式的新增部分，主要是基于地方政府作为农民雇主的缴费责任和农民基本“生活需求”的满足。首先，农业劳动者在承包地从事农业劳动，从劳动特性来看长期处于自我雇佣的状态，如果没有地方政府作为其雇主承担雇主的养老保险缴费责任，与二三产业劳动者相比（企业作为雇主承担缴费责任），农民社会养老保险便失去其吸引力。而且仅仅依靠中央财政的基础养老金和农民自我缴费，很难满足农民日益增长的养老需求。从全世界建立农民社会养老保险制度的国家来看，国家作为农民的雇主都承担了相应的缴费责任，如德国、日本等。况且我国长期以来存在的工农业产品价格“剪刀差”已经使农民群体为了国家的工业化、现代化做出了巨大的牺牲和贡献，国家理应为农民养老后顾之忧的解除和养老需求的满足承担相应的财政责任。其次，农民社会养老保险制度的优化和完善主要是为了农村老年居民“生活需求”的满足和财政责任的合理负担，这也正是农民养老保险“三账户”模式期望达到的目标。但这一目标的实现仅靠新农保“基础养老金+个人账户养老金”是无法完成的。地方政府财政承担“基础养老金+个人账户养老金”的不足部分，即距离农民“生活需求”满足的差距，以体现其作为农民雇主的责任。鉴于我国经济发展存在较大的地域差异，产业结构区域分布存在不平衡，因此，必须综合考虑各个省份的财政承受能力以及农业人口比重，加大中央政府对财政承受能力较弱省份以及农业大省的转移支付力度。

根据前文农民社会养老保险总体保障水平的测算、基础养老金的补助水平和个人账户缴费水平的测算，“三账户”模式中地方补助养老金的计算公式为：地方补助养老金=农民生活需求总额-中央财政发放的基础养老金-个人账户养老金。其中，国家基础养老金暂时以“生存需求”下限为标准，以后随着经济发展水平逐步提高补助水平，由于实行名义账户制，农民个人账户的积累额以事先确定的记账利率进行测算，并根据个人账户的计发系数来计算每月个人账户应发数额。

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