工业反哺农业论析:政策角度

摘要：我国诸多经济指标，与大规模反哺斯的国际值比较表明我国经济已经进入工业反哺农业的发展阶段。工业反哺农业的经济机理显示反哺要通过政府的政策引导来实现。通过透视农业发展的现状和经济发展的一般规规律可以较好地把握工业反哺农业的具体内容，反哺具体内容的不同类别较清晰界定了工业反哺农业的保护型、发展型、持久型三个阶段，基于此的反哺政策便会实现其效应的最大化。是否对反哺内容的特点、内容之间的关系、反哺环境充分了解与剖析是能否实现反哺及能否最大化反哺效应的关键一环。基于这一点，我们提出了反哺政策于实施过程中的技术问题。

关键词：反哺　机理　路径　实施技术

一、引言

世界经济的发展表明：在工业化的初始阶段，农业会支持工业，为工业提供积累；在工业化发展到一定阶段之后，工业会反哺农业。这一过程在经济学上被描述为，在贫困国家或发展的早期，农业通常处于被征税的地位；而在富裕国家或比较发达的阶段上，农业往往受到政策的保护。据此，我们可以把工业与农业联动发展的过程分为四个阶段：农业支持工业阶段、工业自主发展阶段、工业反哺农业阶段和工业与农业协调发展阶段。

根据国际经验，当经济发展进入工业化中期阶段，工业与农业关系将会发生转折性变化，经济发展将进入工业反哺农业阶段。这意味着资源将从工业流向农业，从城市流向农村。我国在1978年改革开放之初，全国国有工业固定资产总规模是9,000亿元左右，其中从农业提取的积累大约有6,000亿元左右。到2003年，我国诸多经济指标与大规模反哺期的国际值比较表明：人均GDP、农业GDP比重、工农业GDP之比、初级产品和工业制成品出品占GDP比重等多项指标已达到国际值，而就业结构、城市化率等不少指标与参照值比还有一定的差距。这说明我们具备了工业反哺农业的基本条件，应该逐步步入工业反哺农业的发展阶段。

二、实施反哺的机理

工业应该通过怎样的机理完成对农业的反哺呢?依据供需的基本规律，我们从农业自身出发，根据其需求来对工业反哺农业的策略做出选择。把农业领域的发展视为实现目标(作为加速总体发展进程之努力的一部分)的一种手段，而不是把农业发展本身作为一个目标。这种定位会更利于农业的长期发展，利于经济顺利进入工业与农业联动发展的第四个阶段――工业与农业的协调发展阶段。

从农业发展的战略来看，最终是要提高农业领域中的生产要素的生产力，而这主要靠的是不受地域和规模限制的技术进步。杰拉尔德・M・梅尔和詹姆斯・E・劳赫在这方面做了较清晰的论述。

许多国家的历史和绿色革命近来的技术突破，证明了强调提高生产要素的生产力是正确的做法。……这种战略使得从事农业的人口当中有越来越多的人能够与生产效能更高的技术相关联，而这一战略的基础主要是扩大使用既可以分割又不受规模影响的农用投入品。……与此同时，把越来越多的农村人口置于技术变化的过程之中，这一战略意味着经济进步的果实得到了人们广泛的分享[梅尔和詹姆斯(Meier and Rauch)，(《经济发展的前沿问题》2004，p.375)。

这一战略从某种程度上会促使农业人口的减少，为更好地实现工业对农业的反哺创造条件。在发达国家和地区表现出来的随着农业比重下降而农业保护程度提高的规律表明，只有多数人对少数人的反哺才是可行的。因此，农村劳动力的转移不仅创造反哺农业的条件，也决定反哺农业的水平。我国农村分布广，农村人口众多的现实与实施这一战略的背景基本一致，而实现城市化，提高农民收入，加快经济发展也恰与这一战略的目标相协调。这无疑给工业反哺农业提供了落脚点，明确了目标。工业要努力促使农业朝着技术型方向发展，完成农业结构的转变。

农业结构转型的过程中，选择什么样的转型道路是至关重要的。其中一种是对农业经济的善意忽略以激励经济增长的进程，这一观点强调市场足以完成对农业经济运行的调整；麦勒和约翰斯顿提出了另一条道路，即“关联之路”：强调政府在战略设计和计划实施方面扮演主要角色；第三条道路提倡政府政策干预市场的结果，它认为最有利于实现农业发展目标的作法是对由市场决定的价格实施细致周到的干预，而不是对市场听之任之或由政府采取直接的行动努力实现这些目标。我们不妨将上述三条道路归纳为市场型转型、政府型转型和政府指导下市场型转型。就我国的情况而言，第三条道路更适合。但要稍做修正，即要从保留一部分第二条道路中的内容，也就是说政府的控制力弱于第二条道路但强于第三条道路。由此来看我们通过工业反哺农业时，要重视市场的基本规律，从农业于市场中所处的经济地位入手来指导资源向农业的流动，这样程中，通过了解农业在这一阶段发展的特点，把握农业需要反哺的具体内容及所处阶段，政府便可制定出最优化的反哺政策。

在经济进入工业反哺农业阶段后，农业发展一般会表现出以下特点：增长速度明显慢于工业增长速度；大量农业人口开始由农村进入城市；农业在GDP中的份额逐年下降；农村各种制度不完善；农业部门缺乏竞争力；农民与城市居民之间的收入差距继续拉大。这些特点在我国具体表现为：(1)在农村产权制度中，农业生产的主要资产――土地由集体所有；而在非农业生产活动的产权制度中，主要的资产资本越来越由个人占有，这两者之间明显不同。(2)户籍制度包含有限制农村人口到城市工作的规定。(3)农村地区人均占有的教育和卫生保健资源远低于城市地区的水平。(4)大部分农村人口享受不到国家在城市地区提供的退休金和其他社会福利。(5)农村地区的税收制度也与城市地区不同，农村家庭需要缴纳一些并不向城市家庭征收的税费。(6)农村没有与农业发展相一致的金融机构，农民缺乏融资渠道。

从我国的农业政策的角度来看，就不难发现形成上述情况的原因。总支持估计(TSE)是对农业生产者的转移支付(PSE)、一般服务支出(GSSE)和对消费者的预算内直接支付三者之和。2000―2003年间，我国年均TSE为410亿美元，等于全国GDP的3.3％。这大大高于OECD(经济合作与发展组织)国家的平均值，但实际上这些支出中主要用于一般支出，至2003可以实现资源的边际效用最大化。

政府指导下市场型转型这一道路的选择注定了要存在大量的分析成本。这主要是因为政府要制定出符合市场规律和本国特色的政策，就必须了解诸如要素与商品市场的状况、宏观调控对各个市场的影响等各种信息。一旦出现重要信息的缺失，就会产生由“信息不完备”导致的“政府失灵”。而政府能

否依据农业这一领域的特质和市场规律制定出适合的政策来指导工业反哺农业是我们能否实现工业对农业最优反哺的关键。正如水佑次郎和拉坦所提出的：(农业)绩效不佳的基本因素，既不是自然资源的贫乏，也不是缺乏技术潜力以足够快的步伐凭借可获得的资源提高产出以便满足增长的要求，人们发现政策是限制农业发展的主要制约因素，因为政策阻碍而非促进了适当的技术与制度创新。

在我们所倡导的政府指导下市场型转型这一农业转型机制下，政府必须克服分析成本的问题，从而制定出有效促进反哺的政策。要克服分析成本就要明确政策重点，从而可以节省大量的分析成本。工业反哺农业，促其完成结构转型的重点在于新的技术、灵活的农村制度和市场定位。而以上三者所涉及的诸如农村的土地、信贷、社会保障、农民的风险等一系列问题是政府在制定政策时必须认真考虑的。

三、反哺政策制定的路径

依据工业反哺农业的机理，反哺要通过政府的政策引导来实现，而政府制定政策要根据农业发展的特质及市场的经济规律。在这一过年，GSSE仍占TSE支出的51％。中国农民数量巨大，所以真正补贴到农民身上的微不足道。从PSE来看，2000―2003的值为6％，远远低于OECD的31％的平均值。土地作为农业基本要素，我国对农民土地使用权的保护也不够。各项法规涉及到农民的土地承包经营权，但没有详细说明这些权利和确切含义。土地所有权归“集体经济组织”所有，但没有明确“集体经济组织”是否就是村、小组或是乡镇。同时也未明确谁真正代表“集体”。这种不明晰限制农民耕种土地的积极性，不可能实现农业结构的优化，“规模经营”的效果就不可能出现，农业的发展受到阻碍。同时在医疗保险、社会保障、金融信贷等各方面的政策都有偏向城市的特点。

可以发现，农业问题的产生并非农业自身的原因，其原因是多方面，多层面的。对于工业反哺农业的内容的界定就必然涉及诸多方面。既有如农作物、农用物品、农民土地、农业技术等与农业密切相关的内容，同时也有如医疗、教育、信贷等保障农业发展的内容。也就是说对于反哺内容的选择，我们要跳出“农业”反哺“农业”。

依照农业现实、政策现状我们便可确定反哺的具体内容，找到工业反哺农业的切入点及策略。如下表。

上表给出了工业反哺农业的阶段划分、具体内容及政策取向。这里我们把反哺内容依据其经济的影响程度由浅到深分为三类，将工业反哺农业这一过程具体分为三个阶段。这三个阶段主要是根据反哺政策产生效应的时间长短来划分的。农作物生产(粮食、经济作物)、农民自由流动(农民就业、子女入学、户口迁移、工资待遇)、农村公共品、消费(食品消费、耐用品消费)、税费、农业产品自由流通这些反哺内容与直补类政策相适应，周期较短；医疗卫生、信贷、教育(义务教育、农业科技知识教育、技能教育)、社会福利、农村市场(生活品市场、农产品市场、旅游市场等)、农业结构(农业产业化经营、农业经营组织化)、乡镇机构、土地权利(土地使用权主体使用范围、所有权、土地征用补偿、土地管理)这些反哺内容与建设类、调整类、改革类的政策相适应，周期较长；农业技术(科技创新、科技应用)、农业产品期货市场、贸易制度、农业经济宏观运行环境等与支持类政策相适应，其周期最长。政策的效应与反哺内容的级别和阶段成正比，内容对经济影响程度越深、阶段越高，政策的效应越大，越持久，反哺的效果越好。

对于各阶段的政策特点需要加以说明。关于保护问题需要说明的是：从国际上来看，许多工业化国家对农业的反哺采取了农业保护的形式。所谓农业保护政策一般指政府为了把一国农产品价格维持在一个高于国际市场价格的水平，而采取的一系列外贸壁垒和价格、收入支持等干预手段。我们这里所说的保护不同于上面所提的，这里主要是指对需要反哺的内容保护其更好地进入市场，而不是排斥市场规律。对农业的保护型反哺至何时结束呢?这与农业份额继续下降、农业保护水平则持续提高的速度相关。根据一项对各个工业化国家和地区的回归分析，农业保护水平的提高直到农业产值比重下降到大约4％，农业劳动力比重下降到6％―8％时才停止下来。对于发展型反哺阶段的反哺内容是反哺的重心，政策特点是要不断加强并创新以适应不断变化的实际经济情况，这一阶段反哺政策以对制度的改造、建设、调整为主，其目的是要使制度具有足够的灵活性。持久型反哺阶段对农业技术(科技创新、科技应用)的反哺是工业反哺农业的内部核心，对农业经济宏观运行环境的反哺是外部核心。外部核心是内部核心的保证，内部核心反作用于外部核心。只有二者相协调，才能促进经济和谐发展。因此，这一阶段的政策需要相对长期稳定，以保证反哺的最终目标实现。

四、反哺政策的实施技术

工业反哺农业的内容具有多样性和复杂性，反哺内容所赖以产生和生存的经济环境与政治环境亦有很大程度的变化性及不稳定性。这就使得反哺政策在实施的过程中遭遇到大量的困难。另外反哺内容之间、反哺内容与反哺实施者之间的错综复杂性的联系也为反哺的有效实施设置了不少的障碍。因此，是否对反哺内容特点、内容之间关系、反哺环境充分了解与剖析是能否实现反哺及反哺效用能否最大化的关键一环。基于这一点，我们提出了反哺政策于实施过程中的技术问题。

一是把握保护型反哺、发展型反哺、持久型反哺三个阶段的反哺内容之间存在渐近性，但同时又具有独立性的特质。也就是说，要充分认识三个阶段存在长期内的“阶段异时性”，但同时存在短期的“阶段共时性”。所以在实施相关政策时，就必须同时选取不同阶段的不同内容，比如同时推行粮食补贴，土地所有权改革和技术推广三种不同阶段上的政策。这样才能产生“联动效应”即让制度、技术等不同层面的内容相互影响，产生更大效应，从而提高生产率，并会生成新的价值。从长远来看，要“让农业动起来”、实现自我保护这种效应的产生主要是依靠二三阶段的政策的推行。而二三阶段是需要较长时间才能产生效应的，从这个意义上来说，三个阶段的反哺政策的同时推行也是可行的和必要的。这一点是反哺阶段的重中之重，决不能只看眼前利益，急功近利，不顾长远。

二是相当一部分反哺内容具有“跨阶段生存”的特点。如土地问题，既关系到农业现在的生存，更关系到将来的发展。在政策的实施中既可对农民实行土地补贴，同时也可以改革土地所有权制度，又可以推广提高土地使用效率的新技术。这一事实就决定了在政策实施过程中，必须就某一反哺内容在三个阶段中建立“反哺政策略”，使针对同一反哺内容的政策能够衔接，确保反哺效益最大化。

三是三个阶段反哺要采取“同时同质”反哺，即同时进行反哺，不能对三个阶段中的某一个有所偏重，这是至关重要的。但同时对于每一阶段内的不同反哺内容一定要实行“异时异质”的策略。前者的原因在第一点中已说明，而后者主要是由现实的经济政治环境决定的。我国复杂的环境表明不可能对所有的反哺内容同时反哺，因为我国目前大规模反哺时期尚未到来。只能选择重点，如在建设类政策的推行中，可按下列顺序来完成：医疗卫生、社会福利、信贷、教育(义务教育、农业科技知识教育、技能教育)、农村市场(生活品市场、农产品市场、旅游市场等)、贸易制度、农业产品期货市场。根据实际情况选择好重点是搞好刚刚进入反哺期的中国经济的重要一环。

四是针对我国农业地区发展极不平衡、从业人员多、农业集约化程度低等实际情况，在反哺过程中一定要采取区别对待，分层分区设哺，不期统一化，只求效果最佳。可针对不同的实际情况适当变通反哺政策。一定要将地区间发展程度上的差异体现在反哺的政策上，否则易出现反哺导致的地区差异。

以上四点是反哺政策实施的技术不是孤立存在的，一定要将其联系起来，这样才能更好地指导政策的实施，确保反哺的效果。同时要深刻地认识到，反哺一系列技术总的核心是保证政策连续性，这种连续性是指阶段间政策连续性、内容问政策连续性、地区内政策连续性以及被哺个体的政策连续性。只有这样才能让反哺政策效应最大化，实现反哺最优化。