民国时期“市政”与“国政”的纠缠

摘要：中国的“市政”从一开始就和国家的政治处于一种剪不断理还乱的复杂关系之中，“市政”在近代中国没有真正独立于“国政”，而是依托于“国政”。事实上，这种模式也的确对城市化运动起到了非常巨大的推动作用。但是这种纠缠不清的关系实际上将城市作为了政治的工具，抹杀了城市的主体性，市政要独立于国政的理想最终落空。

关键词：市政；国政；自治

中图分类号：K258/K262 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0117-05

一

中国自古以来，“重乡治而轻市政”。进入20世纪后，随着中国现代化运动的发展，人口已经越来越集中到了城市，各种事务应运而生，纷繁复杂，市政建设提上了日程。传统的市政观念以《周礼·地官》为代表——“凡会同师役司市帅贾师而从，治其市政。”这里的“市政”不过是指封建官吏改良集市的事务，是一种附属于“国政”下的“官治”。而现代“市政”观念来自西方的MunicipalAdministration二词，Municipal词义为“属于城市地方自治的”，Administration词义为“行政”。故市政即指城市地方自治的行政。城市市政体系的现代性最重要的两个特点就是：市政独立于国政，市民自治而不是官僚治市。1911年11月，江苏省临时省议会通过的《江苏省暂行市乡制》首次提出了市制的概念。1914年，袁世凯统治时期的北洋政府通告里表达了对巴黎市政的崇尚和学习西方先进城市创办中国市政的决心，同时，在反思中国历史时，当局者也认识到，中国古代城市设施也不无发达之处，但“当时未曾把国政市政分开”，“到了前清晚年，都市才一天糟似一天，把一个极好的都城，糟蹋得不成样子。”这时较早提出了中国需要发展独立于“国政”的“市政”的思想。1921年2月，孙科主持颁布了《广州市暂行条例》，广州市成为中国第一个市。1928年，国民政府颁布中国第一部市组织法——《特别市组织法》和《普通市组织法》，以中央的名义正式将城市纳入国家行政序列，中国城市终于有了一个正式的名分，从封建行政体系附庸转变为一种独立的政治经济社会实体，获得了地方自治和民主政治优先发展的权利。之后，西方市政观念在中国得到了广泛传播。市政的观念、市政学及与市政相关的法学、行政学、政治学都纷纷随着留学欧美的知识分子的归国而被介绍到中国。研究中国市政问题、介绍欧美先进市政理念成为20世纪20、30年代的一股思想热潮。这时候，出现了一大批富有现代城市规划思想的市政学者如董修甲、张慰慈、张锐、臧启芳、白敦庸、杨哲明、殷体扬等人，还有一大批在城市建设中卓有建树的学者官员，如孙科、石瑛、沈怡、吴铁城、刘文岛、朱启钤等人。民国的市政学者们此时信心百倍，誓要在中国探索出一条市政道路。

不过，中国的“市政”有一个特点，它从一开始就和国家的政治处于一种剪不断理还乱的复杂关系之中，尤其是随着第一次大革命的展开到南京国民政府成立后，对市政重要性的认识和的训政理念、建国思路联系在了一起。说：“吾人革命之目的，在排除障碍，建立新治，俾民众享受真正的幸福，……建设之事万端，市政最为先务。诚以都市者，人民之所集中，文化于以胎息，政治效用，切进易，民生福利，非此无从筑其基，民权运用，非此无以慎其始也。”也就是说，是把市政建设纳入了他的训政计划里，市政建设本身成为其实践训政理念最终实现以党治国的一种手段。一些忠实于的学者也认为：“市政是和人民直接关系的政治，它是改良新社会的思想，提高近代的文化，实现群众福利，与人民以政治调理，养成其运用四权的能力，实现三民主义，走上大同之路的唯一工具。”在市政建设和训政之间的关系方面，蒋小秋说得较为详尽，在训政时期，要“从事民众政治上一切建设训练全班民众，都得到四权的实习和熟练。”这样，人民在市政建设过程中就学会了如何履行自己的政治权力，国家才能真正进入到“”阶段。“只要训政时期中。把‘市政’极端开发了，一旦达到了的时期，那种种进步的、完备的、美善的策略，也自然容易做到全部成功了。”许多学者出于对国家全局的思考，也认同了这种思维模式，市政学者董修甲就把市政和国家的大政联系在一起，认为市政关系着中华民国的国基是否巩固。他认为，自民国肇基以来，祸乱相循，政局扰攘，皆因国民不能明白自己的权利义务所在，导致市政不修。他专门阐述了市政与同家根基的关系：“欲中华民国基础稳固，须使利：会安宁，欲使社会安宁，须使国家土地房宇之地价租价，不致飞涨，土地房产，并无纠纷，卫生状况良好，贫富之间，并不相差太远。而欲达此四种目的，必须举办良好市政。”还有人将市政建设、市民自主意识的提高和民族复兴、国家再造联系在了一起。当时的青岛、天津租界在外国人手里经营时，市政建设蔚为大观，繁盛一时，国民革命军将其收回后，却日益腐败。这种事实使一部分城市主政者认识到，市政建设甚至还关联着国民革命、收回租界、废除不平等条约等事业的推进。不仅如此，市政的建设还能够激发人民的民族自尊、为国献身等崇高的感情，1928年上海市展充满了国耻纪念、革命纪念的展览、标语、口号，“你看这些血和泪的文字，都是些伤心的史料，相信谁看了也要激动爱国的思想、民族的概念。”时人高呼：“今日的上海太令人不满意了！虽然他有东亚第一大商埠的美名，然而这是我们不足以自豪的啊！因为它是帝国主义者统治的啊！因为它是帝国主义者建设的啊！正足以反映中国人的懦弱无能，正足以表示我们的奇耻大辱，我们要雪这个耻辱，不仅喊出收回租界的口号便算了事，要万众一心的力争，才能达到收回的目的，更要同心同力的努力建设，要自己培养出来的鲜花，才觉得香艳可爱，才显得出我们自己的本领。”“市政”在这里已经成为了一种进行爱国教育、革命教育的手段。

在同民政府定都南京之后，道路建设常常放在首位，在当时那样一个既要建设现代文明又要抵御外侮、缔造现代民族国家的特殊时代，形成了一种特殊的语境。在学者们的某些散文、诗歌里和一些宣传市政建设的标语里，道路建设，往往和革命、实现三民主义、天下为公等政治上的含义联系到了一起。如“心火烧炽了旧的世界，心灯指引了美的人生；我们欢呼啊，跑上自由之路！我们高歌啊，走进幸福之门！”“中国国民志气洪，垦荒开野事交通；犁尽世间不平地，大道之行天下公！民行解决，革命成功，人群进化，世界大同，青天白日满地红！中国国民志气洪，道路普及中央中：国道完成真改造，公路普遍乐无穷！交通便利，革命成功，人群进化，世界大同，青天白日满地红！”这不仅仅是一个文学修辞的问题，它反映出当时的思想界和政界确实已经将路政建设和革命需要、政治宣传挂钩。当时甚至有口号高呼：“要使国民革命早日成功，三民主义之早日实现，谁也应当负起筑路的大任，努力的开垦。”中山路、民生路、民族路等以及中山公园在民国大量的出现尤其能说明，当时的国民政府把道路建设和纪念孙中山、向民众表示自己是三民主义的忠实继承者联系在了一起。孙中山逝世五天后，有人就提出：“吾人纪念中山之法，莫如于沪滨国土集资开中山公园，立中山遗像，镌中山遗言，高标三民主义，名其路日中山路，垂誉后世，永矢弗嫒。”1928年8月12日，南京市中山路破土典礼举行，市长刘纪文称修建中山路是“扫除封建工作”的开始，“大道成功，始渐完成总理民生主义中行的问题，总理所着民生主义，衣食住行四者并重，而国民政府建国大纲第二项，亦谓修治道路运河以利民行，诚以道路为人人所共有，其在国家，则犹血脉之在人身。……南京而无完善大道，不惟无以利行者，又何以慰总理在天之灵？此次共筑大道，实秉承总理遗志。建设艺术化之南京，故即以中山名之，示尊崇之意，亦使行此道者咸知先知先觉惠我于无穷也。”路政的政治化，是市政统属于国政之下的最鲜明体现。

二

不同身份的集团都是通过自己的“文化想象”赋予城市这座空间以意义，城市执政者将城市看成自己进行训政、实践三民主义的场所，市政学家将城市视为实现自己现代市政规划理念的场所。在当时的中国，拥有最多社会权力和社会资源的往往还是掌握政权力量的官方机构。最后，总是拥有最多社会权力的集团能够最大程度掌握这座空间，塑造出符合自己意志的城市文化。而且，由于近代中国处于一个内忧外患的特殊历史时代，中国肩负着实现现代化，建立富强文明的民族国家的历史任务，这就是当时最大的政治，不可能有某种思想学说脱离这种政治。市政建设的理想本身就是当时的统治者和市政学者探索动员民众、整合各种资源进行现代化运动、建立现代国家的一种尝试。中国的市政学者多是从国家本位出发而关心市政，这一点和西欧城市市民纯粹从城市本位出发有很大区别。因此，在市政建设的实践中，市政学者们在许多问题上都和执政者们保持了一致，“市政”在近代中国没有真正独立于“国政”，而是依托于“国政”。在事实上，以革命理想动员民众的献身精神，以革命带动城市建设的模式也的确对城市化运动起到了非常巨大的推动作用。市政建设运动正是随着国民革命的开展而兴起的，如中山公路就是省港大罢工期间由工人们修成的。在第一期计划中，约3000名工友参加修建工作，每人仅有津贴两角，却只用了不到半年的时间就完成了这一期计划；第二期计划中，正值响应国民政府南伐和北伐声势，工人群众踊跃参加，肩扛输送，中间由于经费几度波折，至1929年9月竣工，筑路时间不过6个月，“此路之兴筑，原承廖先部长之指导，复为我省港罢工中之伟大荣誉。”在北伐战争期间，随着北伐军底定大江南北，南京、上海、杭州等城市的市政都如火如荼地展开了。蒋梦麟形容后来成为了政治中心的南京“充满着拆除旧物，建筑新厦的精神。……每月都有新道路和新建筑出现，到处在发展，而且是急速的发展。”郑州本为通商巨埠，由于连年战争，以致市政荒废，城市狼藉，“幸值北伐成功，训政开始，市政府成立，历任市长积极建设，惨淡经营……为期未一载，而已规模毕具，形式一新矣。”沈怡任青岛市长期间，教育建设的五大目标里第一个目标就是“培植国家思想”，“青市的教育建设已无微不至。其中皆含有训练民众组织民众的意义。沈氏每论及中国国民性，即以贫穷无知，一盘散沙为憾，所以他对于公务人员、学生、工商界、金融界，以及任何国人集团，时时勉以努力求知，团结一致。”时人总结其治市模式：“经济建设有推动文化的意义，文化建设发展经济的功用，二者皆以政治力量促成，即政治经济文化之三位一体，亦即沈氏之所谓‘政教合一’及‘卫养教’的特殊程序。”在一个由惯于散乱、苟且的乡治社会走向崇尚法纪、效率的市政社会的过渡时期，没有政府力量的推动和依托于政治信仰的思想动员，市政建设是不可想象的。

但是，市政与政治的这种纠缠不清的关系带来了一个很大的负面作用，它实际上将城市作为了政治的工具，抹杀了城市的主体性，最终就必然抹杀市民的主体性，市政要独立于国政的理想最终必然落空。城市的执政者可以为了政治的目的牺牲市民和城市的利益，而且总是可以以一种冠冕堂皇、正气凛然的政治理论为自己制造借口。

首先，“政治至上”的理念必然导致在实际建设中为政治而不顾科学。市政建设是一门专业性、技术性很强的现代学问，董修甲说过，市政学“既有政府性质的行政，必须依照政府行政办法办理，更有科学性质的事业，又须依照事业办法办理。”而统治者在建设中，总是容易秉承“政治至上”的原则。这种理念就必然和市政学者的理想产生尖锐的冲突，在实践中也会造成违反科学的不智之举。如1928年南京国民政府在设计中山路时，将其作为举行孙中山奉安大典的迎梓大道。为了迎梓需要，完全改变了南京原有的城市空间格局，“中山东路及其延伸出城的陵园大道，无情地从明故宫遗址和明孝陵神道中穿行而过，人为地将这两处重要的史迹一分为二，破坏了它们的完整性与唯一性。”

其次，市政建设在革命名义下展开，追赶西方城市、学习西方文明更具有了政治意义。在实践中，市政建设不可避免就会流于照搬外国城市文明的物质建设、一味超前和不顾民生实际的盲目扩张、摊大饼等模式，而市政建设“以人为本”的根本宗旨反而被遗忘了。许多实权人物在实践中遭到了这样的批评，如杨森，“在诸巨头中，杨森最勇于建设。在四川市政与马路，成为军人中最时髦之点缀品者，实杨森开其端。杨在诸巨头中头脑极新，不甚殖产，是其长处。其短处在一意孤行，作事未免操切，而当其从事其理想中之建设时并不顾人民之担负能力如何。”时人在对浙江路政建设反思总结时说道：“因为我们没有经验，我们只好模仿。外国大修汽车路，于是我们也大修汽车路，这种死板的抄袭不是我国工程司独有的缺点。……负建筑责任者，不但要解决工程的问题。更要注意社会的与经济的状况。我们要时刻记得，适宜于英美者未必适宜于我国，在英美各国不素见的建设，或者反是我们所需要的。”

而且，在革命的名义下推动了形象市政泛滥的建设风气。比如执政者总是认为市政机关必须气派、豪华，方能显示政府体面和革命精神。“市行政机关，为地方政令所自出，民众观瞻所系，而市政府又为全市最高行政机关，尤须庄严雄伟，论地势须居全市之中心；论建筑须具革命维新之精神，文化美术之气象；方足唤起全市民众之观感，以集中于市政府指导之下，而收改造社会之实效！”1933年沈怡在上海青年会宣传他的大上海市中心计划时也表达了同样理念。这种指导思想很容易造就政府机关以庄严神圣的名义行追求豪华、竞相攀比之实的恶劣作风，它既是中国传统以形式至上、形象至上为特征的官场礼仪文化在民国时期变换形式的继续，又为后来中国政界以维护形象为名热衷修建豪华大楼、坐豪华车等恶劣风气开了滥觞。

以这种思路指导的建设在实践中常常容易发展成国顾人民生计只图浮华的表面工程大行其道，这些工程的目的已经不再是为了国家的利益，只是打着国家、社会的旗号，或是为了当权者自身特殊的政治目的，或是为了政治黜陟而制造政绩，或者纯粹就是为了迎来送往而大做表面文章，特别是道路建设。刘郁樱对此现象深恶痛绝：“假如筑路的动机，不为民众设想，即使大功告成，也要失掉它的效用。……像丹麦太子来京，某市长为了观瞻所系而拆屋；又如无锡某县长，为了纪念吴稚晖而筑路；更有一般军阀们，为了军事便利而筑路；官僚们为了搜括金钱而筑路；这些动机，都离开了民众的立场很远，我们是应该起来反对的。”1929年南京市因为有外宾到来，工务局决定翻修中山路到狮子桥一带，市政府当即命令财政局拨款，迅速开工。刘郁樱不无讽刺地说道：“我希望洋大人多多跑到中国来，因为洋大人会给我们修路，即使不修的话，我们自家也要为洋大人走路而修的。……因为他们修路的动机，不是为的我们老百姓啊！”有位学者非常尖锐地抨击了路政建设流于形式不顾民生的弊病：“我国各大都市，似有一种共通的弊端，即是市政当局，每于辟路之前，未经详细的规划，只有顾虑到工程的设施，多忽视市民生计问题。故道路的开辟只求量的增加，未察其是否需要？……又开路之后，居民的安置问题也当如何处置，此实最切要的问题。如果以马路长度逐年增加为市政成绩个人升官发财的功劳，而使市民蒙巨大之损害时，无宁少此一举为好。”1930年有人抨击武汉市政建设：“拆民房、辟马路、筑公园就算建设？”并质问这些建设“于穷光蛋的小百姓有什么福利”，“不相信仅拆民房、辟马路、筑公园就能解决民生或代表实业。”有一件事实颇能说明市政理念的扭曲。1931年南京市财政支出总计5，693。039元，其中以建设费占最多数，高达2，616，879元，其次就是行政费，占750，567元。而实业费居然最少，只有6558元，卫生费也只有224，251元，教育文化费只有727，165元。可见，当时的市政建设已经等同于了不停地拆、建、折腾，而真正关系到市民生活的实业、教育、卫生却甚少受到当局重视。国学大师熊十力也批评：“今日当局只是在都市上修马路做洋房，种种装饰，谓之建设已耳。实则每因作一度装饰事业，而饱其私囊者无数。夫此装饰都市之事业，无论其藉此肥私与否，要其所为，毕竟无关建设，毕竟不得说名有为，此则有识所共知也。至如千番会议，无非欺骗，不名有为，又何待谈？”并对当时的政府进行了猛烈炮轰：“北洋政府既倒，起而代之，当局纯以空言骗人，装饰都会，满贴标语，奢侈空前，贪污因之空前。”这些学界精英们的批判，可堪代表他们为市政建设在现实中偏离了为市民服务的根本精神而演变成当政者为一己牟取私利之手段而无限沉痛的心情。

国政统治下的市政极其容易发展成“官僚治市”而不是“专家治市”。官僚治市的这种模式，常常取决于执政者个人的素质高低。一旦当政者不懂市政规划，盲目指挥，就必然影响城市建设。这种状况常常引起学者们深深的不满。杨森督办重庆时，就遭到过时人的猛批：“验诸彼在泸州永宁道尹任内，及在重庆督办商埠时期，不是修邓井铁路，就是造江北铁桥，再不然即是建筑渝城后伺坡公园，耗去许多金钱，至今有一件成功事乎？”陆丹林对当时的市长制和“官僚治市”这种模式进行了深深的质疑：“现在之市长，多数为军人出身，他们对于军事学识，容许有相当的研究和经验，可是对于政治，恐怕还是门外汉。市政是专门的事业，固然不是军人所能懂得，就是懂得政治的人。而不懂得市政的，行政上也感着许多困难。”而且，官僚治市必然将一些旧时代任人唯亲、拉帮结派等风气带人现代市政建设中，即使是一些颇有作为、声望卓著的城市管理者也因为避免不了这些官场作派而受到学者诟病。如30年代的南京市长石瑛，当时前往政府实习的青年学生曾惋惜地评价他“道德文章，均受当世推重，政绩亦颇不恶，惜用人方面未能尽去封建思想之遗毒，而未人以大公无私。盖石氏视事之初，即裁员减政，其后复陆续添置，非同乡不用，今日市府各处吏员，几半数为湖北阳新沔阳二县人，阳新石氏原籍，沔阳则张难先之故乡也（张难先为浙省府主席时，石瑛为建设厅长，二人间关系颇深）。吾人非谓鄂人不可用，古人内举不避亲，且鄂省亦未尝无贤，苟力能胜任愉快者，虽多用乡亲亦何伤。顾一考实际，鄂人之任职市府者，除少数尚能称职外，余均学识经验两皆缺乏之流，淘汰者虽非尽黄钟而引用者实类多瓦釜，斯则将来必为石氏盛名之累也。”

三

将市政纳入当时国家统治者的政治理想、治国方略之中的城市化模式和学者们的城市自治、市民自治的思想也是明显存在着矛盾的。一面要学习欧美城市的“自治”精神，建立人权、法制社会，另一方面又把市政建设理解为培养市民为革命献身的精神。二者之间存在着难以调和的矛盾，这种矛盾是和中国作为一个后发次生型国家的地位分不开的。处于这种地位的中国同时面对着两大任务——建立独立的民族国家的革命任务和建立民主、法制、文明的新国家的现代化任务。这两个任务内部本就存在着互相冲突的一面，在西方世界原本是分阶段完成的，现在却同时都摆在了中国面前。“市政”和“国政”这种纠缠难分的关系正是反映了中国社会的这样一种特点。在这样一个社会中，国家的利益始终是高于一切的，那种完全从城市利益和市民个人利益出发的市政在当时是很难获得发展空间的。如果说，西欧历史是先有了自治的城市，然后发展出了民族国家，那么，作为后发次生型国家的中国，其现代化途径就是颠倒的——先建立民族国家，再发展现代城市。因此，“国政”统治了“市政”就是必然之势了。但是，在这种模式下，传统的官场习气、专制集权就极其容易披着现代化的外衣，喊着高尚的口号而强化自己的势力，最终扼杀现代城市的发展。当时的民国市政正是遭遇了这样一个困境。