我国行政事业单位资产绩效评价初探

【摘要】根据行政考评与市场评价相结合为原则构建起来的我国行政事业单位资产绩效评价系统，是建立“服务型政府”的一个重要步骤。它的基本框架主要包括核心原则、评价指标的建立、组织实施以及结果应用等几大主要内容。

【关键词】行政事业单位　资产　绩效评价

行政事业单位的资产基本上都是属于国有资产，它来源于财政支出，其目的是为满足我国各个公共事业发展过程中的物资基础与经济资源。因此，行政资产的运行绩效对公共行政服务与公共事业服务有着直接的影响。然而，由于我国行政事业单位的公益性及非赢利性，导致准确评价其资产绩效存在很大的难度。长期以来无论是政府行政单位还是各事业单位，并没有完全的对其资产绩效进行评价。在当前市场经济的不断发展的大潮下，可以说这个机制的缺失，不但使得资产的利用效率不高，甚至是闲置浪费，而且还制约了各行政事业单位利用公共资源，尽可能的满足人民群众对公共事业发展的需求。本文基于这一背景，通过对我国国情的分析，从资产绩效评价的基本特点与指标设置的基本原则出发。试图对行政事业单位如何构建一个完善的资产绩效评价框架进行讨论，以期提高我国行政事业单位资产的利用效率，最大可能的满足人民群众对公共事业发展的需求。

一、行政事业单位资产绩效的基本评价原则

行政事业单位资产绩效评价是指考评主体通过一定的评估方法对行政事业单位资产的投入和产出进行评估与判断，它是政府绩效评价体系的一个重要组成部分。与一般的企业资产绩效评价相比，行政事业单位资金绩效的评价在重视资产增值程度的同时，还有个极为重要的要素就是对资产的安全性、完整性考察。鉴于对行政事业单位资产绩效评价的这一理解，笔者认为，在具体的实践中若要克服资产绩效评价中绩效计量较为困难这一问题。就必须在其资产绩效评价系统中始终树立以下基本原则：首先要树立起以资产安全、效率、质量、贡献等为核心的评价原则；其次，要树立以相对指标评价为主，绝对指标评价为辅的原则；再次，要把资产价值指标考核作为主要内容，将实物指标的评价作为辅助的原则；最后，要以资产账面的原始价值作为考核主要标准，核心的评价指标要统一设计，辅助的指标可以分类设计。

二、我国行政事业单位资产绩效评价的特点

如前文所述，我国行政事业单位资产绩效评价的应立足于我国国情，随着我国市场经济发展的不断完善，行政事业单位资产绩效评价与企业资金绩效评价的结合点将越来越大，但是不管如何接轨，它们之间必定是一种既有相互联系又各具特性的关系。综合起来，现阶段我国行政事业单位资产绩效评价具有如下特点：

1　行政考评为主，结合市场评价

与多数发达国家的行政事业单位资产绩效评价，以市场评价为主，结合行政考评的机制相比，现阶段我国的行政事业单位资产绩效评价有着较大的不同。这些发达国家之所以能以市场评价为主，是因为他们国家的行政事业单位的资产多采用租赁制，因而市场价格可以作为评价资产使用管理成本收益的基准指标。而我国，虽然1992年以来，我国提出了要建立社会主义的市场经济体制，经过了这十几年的发展，市场在资源配置方面的作用也确实是越来越明显了。但由于多种原因，并未发生彻底的转变。在政府内部、行政事业单位的资产配置市场机制尚未完成，就现状而言，行政事业单位主要资产的管理配置更多的仍然是通过行政手段完成的，而不是遵循市场规律。因而，我国行政事业单位的资产绩效评价就不可能主要依靠市场评价而完成。不过值得一提的是，随着顾客导向、质量至上观念的逐步引入，我国行政事业单位资产绩效评价也必将发生质的变化，即从由政府为中心转向以服务对象为中心，评价主体由公共组织扩展到社会公众，市场在绩效评价中的作用将日趋明显。

2　外部考评为主，内、外部评价相结合

与新加坡、美国等发达经济体的管理体制不同，我国因为管理体制不畅等诸多原因，行政事业单位的资产管理制度较为薄弱，其资产效率与资产管理水平不高，因而行政事业单位自身缺乏自我评价的内在驱动力，也就只能以外部的绩效评价为主，但是我国行政事业单位的资金管理机制也正处在改革之中，其自身评价的驱动力也在逐步加强，因此我国行政事业单位资金绩效评价是以外部考评为主，内、外兼修，相互补充。而国外发达经济体之所以能以内部评价为主是因为其管理机制相对稳定，权责关系较为明确，资产评价较多的是从宏观和整体上加以把握的，有关行政部门有较大的灵活性、自。

3　过程考评为主，结合资金的结果评价

按照资金管理绩效理论，行政事业单位的资产绩效评价也必然要按照“投入一过程一产出”这一逻辑来设计绩效评价的指标体系，然而在具体的运行中，各国根据自己的具体情况都有所微调，西方国家的政府资产绩效评价通常是遵循“以结果为导向”的绩效评价规则，着重考察政府资产所带来的社会经济效益。但是，在我国因为行政事业单位资产管理绩效评价的文化环境不允许，导致了各行政事业单位的资产管理职责不明确，加之行政事业单位资产所带来的效益难以准确评估，行政事业单位资产绩效考评就只能侧重于从资金的运作过程来评价。

三、我国行政事业单位资产绩效评价的新框架拟议

根据对资产绩效评价的基本原则与运行逻辑，我国行政事业单位资产绩效评价的框架大致应包括四大方面：

1　我国行政事业单位资产绩效评价框架的核心原则

前文提到了行政事业单位资产绩效评价的几个基本原则，我国行政事业单位新框架的拟议也必须要坚持，不过，可以根据我国的具体情况在绩效评价框架的设计之时，有所侧重，笔者以为其核心原则是要坚持公平与效率相结合。公平即客观公正，它要求整个资产绩效评价框架的执行过程必须公正合理，符合我国有关行政事业单位资产绩效评价程序的规定，确保评价的结果公开公正：而效率原则要求整个评价框架具有较强的可操作性，其结果有利于促进各行政事业单位提高资产配置和使用效率。此外，还应该坚持动、静结合的，定量、定性相结合的原则，既要认识现状，又要清楚发展的动向，明晰现有框架的优劣，存优去劣。

2　我国行政事业单位资产绩效评价框架的指标建立

行政事业单位资产绩效可分为社会目标、能力建设和财务责任这三个一级指标。这三个一级指标下面还有各自的二级指标，但这些指标只有两大性质，要么定性指标，要么定量指标，然而属于那个性质的指标，我国行政事业单位的资产绩效评价结果最终都以一个综合值(绝对值或相对值)的形式出现。因此，这就需要将在处在不同条件下具有不同相对重要性的指标赋予各自的权重。当然，指标具体权重的方法相当的多，其主要的有层次分析法、专家意见法、比较平均法、以及主成分法和对偶比较法等多种，要采用何种分法可视具体情况而定。要注意的是。一旦对不同指标设定了不同的权数。就应保持相对固定。

3　我国行政事业单位资产绩效评价框架的组织实施

根据国务院2008年颁发的“三方方案”，要求财政部负责制定行政事业单位资产管理的规章制度，负责组织实施与监督检查。而政府在开展资产管理效果满意度调查时，要将行政事业单位资产绩效引入社会中介机构进行评价，尽可能的确保评价结果的客观公正。笔者认为国外政府在对行政事业单位年终业绩进行评估时请专门的社会评估机构来参与的做法非常值得我国借鉴。此外，行政事业单位作为资产绩效评价工作的实施主体，这个绩效评价的主客同体，这就要求它必须根据财政部门的规定进行操作，做到向上汇报，向下公开。当遇到问题或财政部门反馈的信息后，要及时改进自身的资产管理系统，尽量提高资产配置效率。

4　我国行政事业单位资产绩效评价框架的结果应用

科学的行政事业单位资产绩效评价报告首先要应用于财政部门确定资产配置标准，合理调整资产预算。其次，根据结果，相关部门可以通过预算等方式来表彰先进，促使所有的行政事业单位加强资产管理，提高资金的使用效率。再次，对于资产绩效不好的行政事业单位，相关部门可以根据具体情况提出改进建议，必要的时候还可以削减这些单位的资产配置预算，或者在报告上级部门后在一定程度上重新调整行政单位的人事安排。