时间：2023-11-07 02:01:45
[关键词]公众参与 维护 环境安全 重要性 现实意义
一、公众参与的内涵及形式
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长，但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视，相继制定了一系列的政策和措施，鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外，其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养，规范自身行为，自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上，自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义，见之于法律和政策文件的环境安全，主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系，也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety)，主要是对人体健康(或卫生，health)和生产技术活动而言，主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等，这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security)，主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有社会安全、国家安全、国际安全等，这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全，即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上，技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系，它们都是基于环境问题的安全，都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然，因而很难将这两者截然分开。例如，根据美国的《环境安全规划》，环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此，在研究社会政治性的国家环境安全问题时，往往离不开生产技术性的环境安全问题，生产技术性的环境安全是基础，社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合，后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果，后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段，着眼于国家环境权益目标，采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态，能够对国家的稳定和发展，国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用，预防和应对可能出现的危机、冲突或战争，而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备，国家环境主权独立，国家支柱产业竞争力增强，资源、能源供应得到有效保障，可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心，环境权益安全是国家环境安全的基础环节，而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
三、我国的环境安全现状
近几年来，人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时，还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀，人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机，对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭，也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题，全世界都将为此作出更多的努力，解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!
目前，我国的环境安全现状更是令人担忧，除了上述的灾难和危害曾经出现，且有的危害还在不断发生外，在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年，七大水系197条河流、408个断面中，四、五类水体占28%，劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害，有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害，一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步，一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3，发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染，造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足;90%以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重，物种急剧减少，赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重，土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因，一个是安全生产事故，另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题，又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题，甚至急功近利，项目建设中选址不当，把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区，一旦发生重大事故，将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来，群众的环境投诉以每年30%的速度上升，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理，重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多，人均资源拥有量较少，入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等，特别是天然气和石油供给不足，无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义
为了实现和维护环境安全，国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能象古典经济学的观点那样，认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，因而是一种“自由财产”，任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，她应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家，由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体，在利益主体之间形成有序的关系，从而克服市场失灵和“公地的悲剧”，之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体，主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外，环境安全按照覆盖范围的大小，可以分为地方环境安全和国家环境安全，如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少，就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益，可以由地方政府来营造和维护，国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林，政府就应承担保护和改善的责任。但是，不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责，也就是民主机制的一部分，具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位，公民和社会团体起的是辅助的作用。但是，社会自治在国家之外扮演独立角色，在现阶段起到补充作用;同时，国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的，因而又不能滥用委托权。针对政府失灵，不能单纯依靠国家来解决，而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。
总之，面对我国日益严峻的环境安全现状，每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全，这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程，不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业和相关人士履行应尽的义务，更需要全社会的共同参与，否则，维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体，可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规，而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与，依法监督和维护国家的环境安全事务，促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全，还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合，同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致，具有重要的现实意义。
参考文献
[1]程舸，李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版)，2003，(04).
[2]谢有奎，陈灌春，李永青，谯华，敖漉.环境安全概念探讨.后勤工程学院学报 ，2006，(02).
[3]郭新瑜，李爱江.环境安全的重要性及对策.洛阳农业高等专科学校学报，2002，(04).
关键词：群众参与 公共决策 良性互动政策效益
在政府重大决策中引入公众参与，不仅有利于政府重大决策的科学化、民主化，而且有利于提高政府重大决策公信力和执行力实现政府与公众之间的良性互动。因此，保障公众参与途径的有效实现、确保公众参与结果的切实有效，已经成为了政府和社会各界共同关注的课题。
1、政府重大决策中公众参与途径存在的主要问题
1.1、参与途径形式化
尽管如前文所述我国公众参与的途径日益丰富，但很多参与途径并未真正发挥作用，参与途径形式化的情况十分常见。一是参与途径的虚置，这一点突出表现在具有明显单向性特征的参与途径上。如反馈热线，无人接听；领导信箱，无人回复等等。如果设置参与途径就是为了“美其名”之后“束之高阁”，那么，这种参与途径就毫无意义可言。二是参与途径的“走过场”、“搞形式”。公众参与的意义在于使政府重大决策充分平衡各方利益、确保决策的科学化与民主化，但如果参与只是形式化、“做样子”，那么公众参与的途径也就成了决策主体欺骗公众、民意的手段。
1.2、参与途径非理性化
转型期的中国社会，政治结构、经济结构和利益结构都经历着调整和转变，制度转轨和利益重组势必会带来更多的不稳定因素。为了维持社会稳定和谐、平衡各方的利益诉求，引导公众参与政府重大决策已成为一种必然的选择。但是，由于政治体制的改革具有一定的滞后性，不能及时满足公众日益高涨的政治参与需求，公众的心理较为浮躁；这从一定程度上导致了公众参与的途径呈现极端化、非理性化的态势。
1.3、参与途径缺乏反馈
公众参与是公民实现自身知情权、参与权和监督权的必然选择，是其表达自身利益诉求的必然路径。通过公众参与，公众期望自身的利益诉求得到关注和反馈，甚至在政府重大决策中得以体现。只有自身的利益诉求得到反馈或在政策中得以体现，公众参与的热情才会进一步被激发。对公众参与的反馈是激发和维持公众参与积极性的关键。
2、政府重大决策中公众参与途径存在问题的原因
2.1、传统观念对公众参与的消极影响
就政府的角度而言，“官本位”的思想遗毒对公众参与的消极影响较为显著。在“官本位”思想的驱使下，政府重大决策者会体现出“惟我独尊”、“大家长”的气势，以自己的观点和意见为决策的依据，忽视公民享有的政治权利，认为公民对于政府的决策理所应当要接受和服从，排斥公众参与或使公众参与流于形式。从公民的心理出发，两千多年的封建统治培育了中国人“良民”、“顺民”的民族性格使民众对政府产生了“惯性依赖”；如果这种观念渗透到民众的心里，那么势必会导致公众对参与的冷漠。
2.2、公众自身参与能力的欠缺
当前，中国社会正经历着“成长的烦恼”，社会格局调整、利益格局变革，价值取向日益多元，各种矛盾因素也凸显出来。在这样的社会背景下，为了维持社会的和谐和稳定，政府重大决策必须要兼顾各方的利益，因此，对公众参与的需求度也越来越高。然而，有效的公众参与需要公众具备适宜的参与能力；如果公众徒有参与热情而缺乏参与能力，那么势必造成参与效率的低下，还有可能出现非制度化、极端化的参与，扰乱正常的社会秩序。
2.3、政府与公众之间信任关系的缺失
政府与公众之间的信任是政府和公众对于对方所作所言的心理认同，这种信任关系是双向的，既包括政府对公众的信任，也包括公众对政府的信任。从公众的角度来看，信任关系的建立主要依赖于政府及其行政人员能否对公众的要求做出积极的、有效的回应。从政府的角度来看，信任关系的建立则有赖于公众对其行政过程的配合和互动，通过配合和互动使双方的关系或合作结果朝着预期的方向发展。
3、改进群众参与重大决策的路径
3.1、加强国民素质教育，提升公众参与的能力
提升公众的参与能力其根本在于加强国民素质的教育。国民的科学文化素质和政治素质对公众参与的效果起着至关重要的作用。在不断完善我国九年义务教育的同时，更应把提高国民参与素质的教育融入基础教育。在小学、初中、高中的思想品德政治课程中进行公众参与知识和参与技能的渗透，培养学生的法律意识、权利观念和责任感等，在各种实践活动中注重对其参与能力的培养。
3.2、重塑政府和公众之间的互信，形成双方的良性互动
不同的领域、不同的视角下，对信任内涵的理解也不尽相同。在本文中，笔者倾向于把政府和公众之间的信任理解为双方之间一种互动关系；在互动的过程中，如果双方的行为都能基本符合对方的心理预期、促使互动的结果朝着双方预期的方向发展，则信任关系可以建立。这种信任关系存在于个体的认知层面，会对个人的政治心理和政治行为造成影响，是个体行为的潜在动因。在我国，政府的权力是人民赋予的，公众对政府的认可是政府合法性。
3.3、加强公众参与的制度保障，规范公众参与的流程
加强公众参与途径的法律保障，一方面要从立法的角度，对政府重大决策中公众参与的范围、途径、流程以及监督等内容给予规范，加强操作层面的程序性规定。另一方面，要建立起完善的参与结果反馈和评价制度，确保参与活动的有效性。公众参与的过程是政府机构和公众进行双向沟通、交流的过程，从结果上提高公众意见对政府重大决策的影响力，才能确保参与的有效性。
基金项目：2013赣州市社会科学研究百题（13087）研究成果之一。
参考文献：
[1]唐德龙.从碎片化到网络化.治理何以转向[J].中国图书评论，2010.
作者简介：
邬家峰（1986―），男，赣南医学院，主要从事公共政策研究。
论文摘要：在 总结 公众参与在西方以及我国公共管理领域的 发展 历程的基础上，引入公众参与的有效决策模型，并以《上海城 市交通白皮书》为例 ，分析我 国在城市交通政策制 定中应如何引入公众参与以提高政策质量和可接受性 ，并对相关的工作重点提 出建议。
1 背景
近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面i临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。
1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征
不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。
美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (eia)、战 略环 境 评 估(sea)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。
1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与
2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。
然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。
2 公众参与的有效决策模型
本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：
界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。
对于图中的各种决策类型解释如下 ：
自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。
改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。
分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。
整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。
公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。
3 我国城市交通领域的公众参与
我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。
特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。
特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。
两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：
4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨
4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式
2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。
为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。
总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。
主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。
具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。
由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。
4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与
公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。
由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。
5 结论
随着我国的公共管理逐步拓宽公众参与决策的渠道 ，政府认识到引入公众参与的必要性同时 ，急需方法论以支持其选择合理的公众参与决策途径。显然，公众参与有效决策模型是一种理性的、可借鉴的方法。
我国城市交通政策的制定与实施宜更多地考量政策质量与政策可接受性之间的平衡关系，并根据不同的政策层面选择适宜的公众参与途径 ，而在利益关系较为敏感的政策的制定与执行过程中，简单的回避公众参 与往往不利于政策质量及其实施进程与实施效果。
关键词：公众参与机制；建设项目；环境影响评价；应用
在建设项目环境影响评价中应用公众参与机制具有十分重要的意义。不仅能提高公众参与效率，还能提高环评效果，助推环保事业的发展。但就目前来看，公众参与还存在诸多不足，因而必须在这一过程中认真分析存在的不足，并采取针对性的措施提高公众参与机制的应用效果。基于此，笔者结合自身工作实践，就公众参与机制在建设项目环境影响评价中的应用做出以下几点探讨。
一、公众参与机制的概述
鉴于公众参与在建设项目环境影响评价中的重要性，以下笔者别从公众参与机制的定义方法以及法律基础三个方面就公众参与机制进行概述。
（一）定义
在建设项目环境影响评价中，公众参与就是环评部门与项目建设方与公众进行双向交流，以达到被公众认可的目的，且在项目建设过程中对公众的利益不会产生任何威胁或危害，从而实现社会、经济以及环境三种效益的有机结合，也是对广大公众权益尊重的重要表现，对公众环保意识的提升具有十分重要的意义。
（二）方法
环评工作中的高技术含量和高利益的冲突对环评工作的专业性质起到了决定性的作用，并在此基础上还需要充分考虑各方之间利益的均衡性。因而在公众参与方法方面提高其创新能力，从而不断提高公众参与的效率。而就目前的公众参与方法来看，主要的方式的社会调查和讨论，其中，社会调查主要是以问卷、访谈、电话、信息的方式进行信息的搜集，而社会讨论则是通过邀请专家进行咨询和审查以及公众听证的方式来进行。
（三）法律基础
虽然我国很多有关环评的法律法规中都涉及到了公众参与的重要性，但是在公众参与的实践性和可操作性方面仍存在诸多的不足，尤其在公众参与的地位及其与公众利益之间的均衡和参与成本以及参与的积极性方面都存在诸多的不足。由此可见，当前在法律基础方面还较为薄弱，必须引起相关部门的高度重视。
二、探讨建设项目环境影响评价中公众参与存在的不足
在建设项目环境影响评价中公众参与离不开环评机构的支持，以下笔者分别从环评机构和公众两个方面探讨建设项目环境影响评价中公众参与存在的不足。
从环评机构方面来看，存在的不足主要表现在以下几个方面：一是缺乏宣教力度且宣教形式单一化，虽然在很多法律法规中严格规定了公众参与环评的重要性、方式方法进行了明确的规定，但是由于宣教力度的缺乏，使得公众对自己应该拥有上述权利毫不知情，也就谈不上环评工作的参与，虽然一些公众参与了环评工作，但也只是简单的调查，由于形式的单一性使得群众参与的积极性低下；二是公众参与意见处理方面不够完善，对于公众的意见处理形式化、简单化，很多时候意见的处理只是为了达到程序要求而进行的表面化处理，很多时候都只是听取而不采纳群众提出的意见。
环评机构在公众参与方面存在不足的同时公众在参与过程中也存在一定的不足，有的群众对于建设项目是否存在危险以及是否采取相应的措施对是不闻不问，甚至干脆采取抵制的态度不允许在自家附近建设任何工程建设项目，使得很多工程难以顺利有效的进行，还有的就是公众在参与过程中缺乏主观性，只要是上级领导认可的意见和想法一味的支持。
三、探讨公众参与机制在建设项目环境影响评价中的应用
通过上述几点分析，为了提高建设项目环境影响评价中公众的参与度，充分考虑群众的意见，并在环评工作中适当的采纳群众的权益，在着力提高群众参与的知情权和参与权的同时提高环评工作效率，因而必须在建设项目环境影响评价中应用公众参与机制，那么应该如何应用呢？笔者结合而自身工作实践，提出以下几点应用措施。
（一）确保公众参与始终贯穿整个环评全过程
作为环评机构，应在环评工作中充分征询项目所在地公众的意见，并就拟建的工程项目实况进行公示，并充分尊重公众提出的各种意见，勇于接受公众提出的各种批评和监督，妥善处理好环保与发展经济二者间的关联，并在整个环评工作中邀请公众始终贯穿整个环评全过程，为公众参与机制的应用奠定坚实的基础。此外，还应通过建立具有激励和约束性质的奖励机制，通过其对环保工作的贡献给予相应的物质和精神上的奖励，从而更好地引导其参与到整个环评全程。
（二）加大宣教力度着力提高公众的参与意识
公众参与意识的培养需要较长的时间，且与公众的文化素质、思想道德水平以及法制观念等有着直接的关联。因而作为环保人员应在日常工作中加大宣教力度，使其充分意识到公众参与在环评工作中的重要性和解决当前环境问题的严重性与紧迫性，从而不断提高公众的参与意识。
（三）加信息大公开力度，确保信息公开的广泛度和深度
作为环评机构应通过多种形式公开信息，以提高群众参与的有效性，例如通过开展听证会、开展环保问题专场讨论会等方式着力提高信息的公开力度，引导广大公众更好的掌握环保信息，从而引导其主动积极的参与到环保工作中来。此外，还应通过新闻媒介着力提高宣教和信息公开力度，在确保信息公开的广泛度和深度的同时助推公众参与意识的进一步提升。
（四）科学、规范地处理公众提出的意见
对公众意见进行综合全面的整理和分析，有针对性的吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。
（五）环评文件审批机构应重视公众参与真实性
环境保护行政主管部门应当对建设方报送的公众参与资料进行抽查核实，确保其真实可靠。公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。公众参与是推进环境保护工作的巨大动力，公众参与的广度与深度，在很大程度上决定着地方环境保护的水平。《环境影响评价法》为保障公众参与环评提供了法律依据，增加了环保审批的透明度，提高了决策的科学性、评价的有效性。
四、结束语
总之，就公众参与机制在建设项目环境影响评价中的应用进行探讨具有十分重要的意义。因而在环评工作中应着力提高高中参与水平，确保公众参与始终贯穿整个环评全过程，加大宣教力度着力提高公众的参与意识，加信息大公开力度，确保信息公开的广泛度和深度，重视对公众意见的处理，环评文件审批机构应重视公众参与真实性，在提高公众参与机制应用效果的同时，为助推我国环保事业的发展而不懈努力和奋斗。
参考文献
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[3] 喻润梅.浅议我国环境影响评价中的公众参与存在的问题及完善办法[J].北京工业职业技术学院学报，2006，（02）.
黄 进 岑燕峰 高一峰
（宁波甬绿环境保护技术工程有限公司 宁波 315040）
[摘 要]工业化建设的快速发展也带来了严重的社会环境问题，环境保护已成为当今各国必须重视的问题之一。在环境的保护过程中非常重要的一点就是
环境影响评价工作，而环境影响评价中尤为重要的一部分是公众参与。本文主要分析了公众参与环境评价的重要性和在具体的操作过程中存在的问题及对应的解
决措施。
[关键词]环境影响评价 公众参与 对策
一、 公众参与制度概述
（一）公众参与环评的定义
公众参与环评工作主要是指项目开发建设的过程当中，建设的单位、环保
主管的部门、环评的单位以及受到或者有可能受到建设工程影响的公众、相关
领域的专家学者、感兴趣的团体等相关的群体，针对建设项目产生或者可能产
生的环境影响进行双向的交流，从而参与政府进行环境管理决策的权力。
（二）公众参与环境保护评价的重要性
（1）公众参与提高了环境影响评价的有效性
通过公众参与环评工作，有助于降低评价单位单独进行评价而产生的漏评
或者误评现象。通过各方共同的参与，可以使得有关部门和单位在环境影响评
价工作中，更加全面的认识到环境问题，对于公众提出的问题作出合理的解释，
并提出符合实际的分析，从而提高环评的有效性和准确性，防止决策盲目性，避
免造成严重经济损失。
（2） 公众参与有利于政府对环境问题的全方位管理
公众参与有助于强化政府对于环境问题的全面管理，公众和社会团体通过
建议的手段，参与政府有关的决策，并且监督决策的执行过程。公众是环境污染
的最终承受着，因此，他们的建议会更加切合实际，更有利于政府决策的准确
性。
（3）公众参与有利于提高公民环境意识
公众参与环境评价工作，有利于提高公众的环境保护意识，使他们认识到
积极的参与到环境宝华的监督、管理和改善工作是自己义不容辞的责任和职
责，从而推动全民环保意识的提高。
二、 我国环境影响评价公众参与存在的问题
（一）公众参与作用边界被公众无限放大
当前，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化集中发展的关键时期，各类
建设如火如荼，各类社会矛盾相互交织，错综复杂，由于《环境影响评价公众参
与暂行办法》是我国行政审批环节第一个、也是目前唯一一个真正意义上的公
众参与规范，所以环境影响评价中的公众参与不由自主的演变为成为公众“泄
愤”的重要工具以及维护自身权益的唯一有效方式。
（二）信息公开时间过短
根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，征求公众意见的最短期限
为10个工作日。然而，很多单位在具体的操作过程中，却并未严格执行。一些重
要的信息在公众参与的时候才公开或者根本就不公开，使得公众没有充足的时
间对于环境的评价工作做出更为合理和准确的判断。
（三）参与对象缺乏代表性和广泛性
参与环境评价工作的公众主要包括了受建设项目影响的公民、法人或其他
组织的代表”，然而，很多评价单位在实际的操作中并未严格的遵循。有些单位
甚至只是随意的发放一些调查问卷来敷衍，故意回避主要的利益受损者，尽量
选取一些受益的公众，从而导致大部分的环境影响报告书中公众的满意度较
高。然而，此种满意度并不能完全代表公众的真实想法。
（四）公示内容设置避重就轻
公众参与环境评价工作的另外一个不足在于单位在公布环评信息的时候，
往往避重就轻，使得公众无法获得全面、真实的信息。很多公众在参与环境评价
工作的调查问卷的时候，调查问卷中阐述规划和建设项目的积极意义偏多，而
对于环境、社会方面的阐述较少，或者环境问题的影响范围和程度阐述的不够
全面，在或者就是夸大污染防治措施的效果，美化环境评价工作的结论，从而有
意或者无意的误导公众，造成公众的结论失真，流于形式。
（五）公众参与意识淡薄
虽然关于环境影响评价，公众参与的相关法律、法规已日益完善，但大多数
公众由于受文化素质的限制，缺乏相关的环境法律、法规的背景知识，对环境影
响评价这一专业性很强的工作知之甚少，更不知道通过什么渠道，以什么方式
参与环评。
三、 改善环境影响评价公众参与机制的措施
（一）完善有关公众参与环境保护的途径和方式的法律法规要建立健全
为了提高公众参与环境评价的有效性和真实性，需要我国建立和完善相关
的法律和法规。明确公众参与环境管理的途径、形式和程序等，以确保公众参与
环境评价工作的合法性。同时，还应该重点立法明确公民有权自愿成立公民环
境保护社会团体或群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活
动。
（二）合理设定公众参与的时间
我们知道，公众参与环境评价工作有效性不高的一个重要原因在于公众参
与所获得的的相关信息不够全面和真实。因此，应该合理的选择公众参与环评
工作的时间。应该在政府对某项决策或规划事实上开展环境影响评价时和环境
影响报告书送审前介入，直到项目审批结束。
（三）加强环境宣传教育以提高公众环保意识
提高公众参与环境评价工作的意识是提高环评工作有效性的重要举措。应
该从学校、社会等各个方面加强宣传教育工作。增强公众的环境保护知识、环境
保护的意义、环境保护的态度和环境保护的行为等公众环境素养。充分利用大
众媒体的强大影响力，普及法律知识，培养公众的法治观念，提高法治素质，树
立观念，有效监督政府决策和企业的环保行为。
（四）建立完善的环境信息公开制度
建议各级环保部门应当建立健全环境信息公开制度，通过各种公众易获取
的渠道及时发布相关的环境信息。对于那些以欺骗手段来发布虚假信息的建设
单位，必须依法追究其法律责任，严惩不贷。只有建立起完善的环境信息公开制
度，从根本上解决信息不对称问题，公众的环境知情权才能得以保障，公众参与
才能有效的开展。
（五）细化公示内容，完善公众意见调查表
公众意见调查表现无统一的格式和要求，在公众对环境影响评价报告所推
荐的保护设施的态度及意见方面的调查比较薄弱。因此，应进一步细化公示内
容，规范公众调查表及环境信息公告的格式，增加被咨询人员情况表，规范报告
书简本内容。增加此方面的调查有利于向公众对规划和建设项目的环境保护措
施、环境影响范围、程度有更明确的了解，从而使公众对项目或规划实施进行有
效的监督，扩大和深化公众在环境影响评价过程中的参与范围。
（六）合理选择公众参与对象
公众的代表性与广泛性是影响公众参与有效性的重要因素，因此合理选择
公众应兼顾公众的代表性与广泛性。广泛的代表性有利于吸取多方面的意见，
便于决策者综合把握。因此，在选择对象时，高层次和基层的对象都要考虑，选
择范围应包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团
体。
公众参与环评工作，在提高评价的有效性和真实性方面发挥了重要的作
用。然而，由于我国公众参与环评的时间较晚，因此，还存在诸多的问题。我们应
该从我国实际出发，结合公众的特性和环评的特征，不断完善公众参与环评的
制度和流程，使得公众参与环评工作能够真正的发挥出重要作用。
参考文献
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[3] 赵鹏展.分析环境影响评价工作中存在的问题及对策[J].资源节约与
关键词：景观设计；公共参与：管理
Abstract: with the rapid development of our social economy and the improvement of people's living standard, people gradually from the initial to the materialto enjoy the pursuit of spiritual life to more attention, fortheir living, work and rest and other living environment demands increase. The rapid development of China'slandscape design, landscape design and excellent worksemerge in an endless stream. While maintaining the whole social and public interest is one of the duties of the government, the social public affairs is responsible by the government with one hand, it is difficult for the public tohave the opportunity to participate, thus resulting in the lack of public supervision of city public landscape design.In the landscape design of public participation isnecessary.
Keywords: landscape design; public participation:Management
中图分类号： P901 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）
一、景观管理中的公共参与相关理论
1989年开始，国外有关公众参与的书籍和文章逐渐影响到我国景观设计领域。随着社会的进步和城市建设事业的发展，公众参与意识进一步觉醒。同时各级政府和有关部门也逐渐认识到公众参与的重要性，采取多种形式听取专家和群众的意见，在城市公共景观建设过程中通过举行展览、媒体宣传和市民投票等多种方式让公众参与进来。
公共参与的模式
公众是社会的主体，是社会根本利益之所在，景观设计合理与否直接影响公众的生活质量，所以公众是最关注其周围环境的发展。因此，公众能有效地对设计师和领导这两个主体进行制约，形成合理的公众参与景观设计决策模式，近年来我国的景观设计师在实践中做了大量的尝试和努力，但公众参与尚且停留在问卷调查、图纸和模型展示等事后的、被动的、较低层次的参与上，与真正的“公众参与”还有一定的距离。
（二）公共参与的概念“公众参与”一词的英文原意为“Work shop”，日本人把它译为“住民参加”，章俊华老师在请教了许多专家学者之后，认为译为“公众参与”最为贴切。
真正意义上的公众参与不但包括被告知信息、获得咨询和发表意见等法律赋予公众的最基本权利，而且还包括公众对整个景观设计的决策性参与。（三）公共参与的流程
我国景观设计行业正处于不成熟的发展阶段，公众参与还处在探索阶段。早在1969年谢莉.安斯汀通过对公众参与实践的分析, 发表了“市民参与的阶梯”一文, 根据市民参与的程度, 提出了公众参与的阶梯的概念, 将公众参与分为八级, 三个层次, 其三个层次也可以理解为公众完全被动的阶段、受约束的尝试阶段和受引导的互助合作阶段, 反映了公众在参与中的地位和作用的高低 。这一分析对公众参与的效果评价具有相当的指导意义。即公众不是“象征性参与”，最高境界是“实权参与”，即城市规划全由市民说了算。比如，英国编制结构规划采取的是“公众评议”形式，而不是“公众听证”，这样能使规划更多关注整个地区长远发展，而不是具体利益得失。在发展合作伙伴作为公众参与的互助平台，同时加强能力建设是公民参与的必要条件。
（四）公共参与的途径或形式
在国外,公众参与目标制定的方法有特别工作组、市民咨询委员会、邻里规划委员会、各类团体、德尔菲法、民意测验及镇民大会和公开听证会。中国也逐渐重视到公众参与的重要性，参与的类型主要分两个阶段：
1.告知性参与即并没有实质性参与的机会。目前在景观设计过程中，有三种方式应用于公众参与调查中：一种是问卷，一种是设计师规划完后，做成展板来征集意见；另外一种是政府和设计师共同举办听证会，让大家各抒己见。对于第一种方式是有很大的局限性和弊端的；对于第二种，由于各种想法不同，带来的利益不同，产生的对景观的想法也会不同的。
2.公众得到实质性参与的机会较多，主要参与途径是在实施与管理过程中：这样可以调动起公众的积极性，使他们参与到景观建设和管理中来，不论从关心环境质量、监督环境执法上进行参与，还要参与政策建议、选择绿色生活上提出要求。公众从“被动的接受者”转变为积极的“自愿行动者”。比如，在景观建设和管理中发现违规现象时，公众可以向有关部门反映，及早对此种行为加以制止，同时对有关部门的规划管理起到有效的监督作用。此外，采用参与式社区评估、参与式农村评估方法，对景观管理非常必要。
（五）公共参与的意义
公众参与不仅体现了设计中的人性化思想，还能增加公众在景观建设中的积极性，因此许多国家都已经将公众参与列为一个重要的环节。
1.公众参与是营造环境文化,共建绿色中国可持续发展的基本前提。在景观环境的评价中有了公众参与讨论，能使提出的建议更趋合理，从节能节水、环境检测、生态经济等角度，能更多的考虑到使用者的切身感受，充分体现了人性化管理。集思广益使公众起到监督作用。营造环境文化，建设绿色社区是公众参与的微观载体。提高群众的景观环境意识和环境保护参与意识，不论是记者论坛、大众舆论、信息沟通、影视制作，公众的参与可以使其了解管理中的具体内容，体验管理者所需要承担的义务，从而加强公众的景观保护意识。
2.建设绿色社区，倡导绿色生活是公众参与的广阔途径。有了公众的监督，会促使政府管理人员、企业领导树立环境保护风险意识。以公园为例，公园是公益性的基础设施，应该有一个精简的管理机构受政府委托进行公园管理。而公园的养护、维修、经营服务、保安保洁等作业行为，应该由企业去承担，走市场化的路子，通过招投标选择作业队伍，减少了成本投入提高了效益。
3.倡导绿色生活，推动了绿色传媒是公众参与的有效手段。景观管理的工作是长期性的，并需要投入大量的人力财力，而将公众参与引入景观管理中，不仅可以扩大管理范围，还可以适当的减少开支。因此更应多开展公众参与的管理模式,让市民参与到公园建设、维护中来，可以与社区合作共建，充分发挥志愿者队伍的作用，运用社会力量管理。
举例分析
（一）外国实例------国际发展现状 在城市政治生活中掀起一股“公众参与”的浪潮,这股浪潮席卷到了风景园林规划设计和城市规划领域。“公众参与”是随着倡导规划的提出而发展起来的。即规划师可以从公众那里学习社会的脉络和价值观，公众则从规划师身上学习技术和管理，双方的交流让两类知识融合，共同发展。
西雅图的滨水地区设计实践给了我们很好的启示：即通过“不设计而设计城市”制定指导具体设计的“城市设计大纲”来实现。位于美国华盛顿州西雅图市的北部滨海岸地带北部PUGET SOUND海湾沿岸，与城市中心有一定的距离，基地的东面有城市高速路通过。不同的设计参与团体根据各自不同的分析和市民意见调查得出了不一样的设计方案。在此笔者列出下面几种：第一，先从功能出发，分级组织用地以期使得该规划以功能为基础有着结构上的联系达到秩序的统一。关键是该功能区的性质定位是设计师根据该地区的人们的日常的行为活动和居民的需求意向调查所制定的。 第二，强调形式和功能的统一，在不同的景观节点将景观的功能价值注入其中。第三，对周边植物和生物的保护和尊敬，对原有历史地段，建筑和构筑物的尊敬和再利用。 第四，对现代交通、技术、和材料的应用。 方案所示范的多样性，协调交通运输的多样性，步行人，乘船渡过的，骑脚踏车者，汽车驾驶者，和单脚滑行车线路的组合。
（二）中国实例----国内发展现状自1980年末至1990年初，通过对国外有关“公众参与”书籍和文章的翻译介绍，逐渐影响到我国风景园林规划设计领域。地方各级政府和有关部门也逐渐认识到“公众参与”的重要性，采取多种形式听取专家和群众的意见，通过在城市公共风景园林建设过程中举行展览、媒体宣传和市民投票等多种方式让公众参与进来。进入21 世纪以来，国内一些大城市纷纷通过举办绿色论坛的形式，广泛听取专家和群众的意见，促进城市的绿色环境规划建设。如杭州2002年6月举办的“绿色论坛”、南京2002年11月举办的“绿色南京”论坛及上海2003年8月举办的“2003城市绿化国际论坛”相继邀请了国内外专家、普通城市市民共议城市绿色环境规划建设。上海领风气之先，在卢湾43号街坊的规划上，上海市民体现出了极高的参与热情。
（三）中外比较得出借鉴
我国目前比较普遍运用的公众参与方式(城市规划方案展览的公众评议)大多是一种方案的展示和评价，对规划设计前期的公众参与也局限于为调查现状目的而走访公众。参照西雅图滨水地区景观设计中公众参与的实践与我国的公众参与的实践，其区别主要有以下几个方面：第一，真正意义上的公众参与不是设计师取得结论之后再来征求市民的走过场式公众参与，而应在设计阶段和之前就有公众的参与和监督，可以提高设计决定的准确性。 第二，公众参与依然没有组织，对未来设想和对规划设计过程涉及不多。真正有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是有组织的非盈利机构、企业和社区居民代表的参与，个人的参与方式缺乏广泛的代表性，其意见也难以得到全面的重视。公众参与中合理的组织与机制十分重要。第三，现阶段公众参与的重点不是各种私利的竞争与平衡，而是建立自上而下了解公众的实际需要，自下而上监督设计决定是否维护了大多数人利益。制度建设是城市景观建设公众参与的重要保障。第四，鉴于城市不同人知识水平相异，公众参与设计的过程应集中在制定目标和方案选址及评审阶段，而不是在技术设计过程中。比如：保证公众参与的具体实施洛杉矶的交通规划机构还出版了《市民参与指南》，并建议拨10%的规划总费用给市民参与活动。 我国应通过各种舆论宣传，增强公众参与城市规划与建设的意识当然，西方公众参与的实施与其社会的背景和管理制度有着密切的联系。但是，今天的中国随着经济改革的深入，公众对自身的权益关心越来越明确。如果不能体察时代的脉动，投身普通公众的需求之中，就只能沦落到满目疮痍的城市环境收拾善后的局面。对于我国景观规划的设计现实需求而言，公众的参与不应当再走“反科学”“反理性”的利益斗争，而是借鉴西方公众参与的有效模式，应建立起公众参与的组织机构，使市民之间形成交流网络，彼此可以发掘潜力、启发心智、增强参与城市景观建设的社会责任感，使设计师得以了解和把握市民的特殊意识和价值观，可以使决策者充分体察民情，判断规划方案的可行性，从而为科学决策和民主决策奠定坚实的基础。
(四）中国景观管理民众参与的建议
1、“公众参与”方式的改善。在重大项目立项之前，不仅需要有各方面专家的研究论证，也需要及早的向普通民众告知，使得民众了解项目，表达他们的看法，集思广益。最好在项目中安排一个随时听取民众意见的部门，在项目的各个阶段，对于民众的各种意见和建议，能够有一个及时接纳和反馈的渠道。项目前期有民众听证会，项目实施中随时接受民众的监督和建议，项目完成后安排民众参观评价。切实做到项目从立项到实施到完工，一直在民众的监督下，在民众的参与下，使“公众参与“贯穿整个项目的始终。
2、“公众参与”组织机构的确立和律法的健全。真正有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是有组织的非盈利机构、企业和社区居民代表的参与。个人的参与方式缺乏广泛的代表性，同时其意见也是难以得到全面的重视，因此，公众参与中合理的组织与机制十分重要。从国外与我国其他行业的实例来看，实行景观规划设计公众参与，建立一个独立于行政组织之外且拥有一定的决策和管理权限，由关心城市景观发展的、有相当的景观规划设计知识装备的公众组成的团体是必要的。其次，对于城市重大项目“公众参与”的各种立法也是迫在眉睫的。从国家层面到各级政府都应该制定各种法律法规，对于一些城市项目必须要有公众的参与，必须要经过公众的评估，充分考虑项目对普通民众的影响，并最终以法律的形式明确下来。
3、提高民众的参与水平。景观规划设计涉及美学、生态学、工程学、植物学等多方面的专业知识，由于公众对于景观专业的认识水平有限，无效参与的情况就不可避免。因此，引导公众在正确认识景观设计的基础上参与其中就显得极为重要。设计师一方面要与公众交流，另一方面也承担着向公众传授各种景观专业知识的职责。以便公众能够更加客观地了解景观设计以及他们自身的利益，以使得他们可以提出切实可行的建议和意见。
三、结语应当指出，“公众参与”是对民主平等权利的张扬，今天的中国，随着改革开放的不断深入，大众文化在我国社会主义文化生活中的地位不断加强，作为有着不可磨灭的社会印迹的现代景观规划设计，如果不能体察时代的脉动，投身普通市民的需求之中，就只能沦落到为满目疮痍的城市环境收拾善后的局面。对于我国景观规划设计的现实需求而言，只有走“公众参与”的景观设计道路，把普通民众的现实需求和景观设计理念想结合，增强设计项目的可操作性；才能规划设计出真正的公平、公正的城市景观，增加社会的向心力；有效实施规划设计，促进公众对城市景观的理解力;还能促进监督，减少暗箱操作等违规事件的发生，推动景观设计事业的健康发展。
参考文献
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关键词：环境影响评价；公众参与；环境权
1公众参与环境影响评价的理论基础
1.1环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。
1.2外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。
2公众参与环境影响评价的现实状况
2.1我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。
1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。
2.2公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.3公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4公众参与环评的保障机制不完善
我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。4对我国公众参与环评制度的建议
4.1出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。
4.3提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).
［2］王中华，张学芳.环境影响评价程序之公众参与存在的问题与对策［J］.广西轻工,2007，(3).
关键词：环境影响评价 公众参与
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）09-0000-01
一、对多起PX项目事件的回顾
2007年在厦门市民的强烈反对下，厦门海沧PX化工项目最终迁往福建漳州。而今年初这个项目在搬到漳州之后又因为环境违法被国家环境保护部责令停产，罚款20万元，随后又通过环评，重新上马。
2011年8月，受台风“梅花”影响，大连一个PX项目生产用的化工罐受到威胁，当地大量民众强烈要求项目搬迁。当地随即要求项目立即停产，并且承诺对项目进行搬迁，但是到了年底这个PX项目就复工了。
2013年5月4日，3000多名昆明市民齐聚市中心南屏广场对传闻中新建PX炼油项目表达抗议。随后，昆明官方一再表态将充分尊重群众意愿，但舆论质疑声依然不断；6月份公布的环评报告仍引发公众质疑。
二、PX项目事件中环境公众参与存在的问题
在多起PX项目事件中，当地居民都投入了极大的热情和关注，其产生的影响巨大而深远，但热情的背后，我们也看到了我国环境影响评价制度中公民参与所凸显的问题与存在的不足，大致可以概括为以下几个方面：
（一）公众可参与的环评的范围较窄
在《环境影响评价法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。另外，《环境影响评价法》中的规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，这样的规定比较模糊，首先是公众的范围问题，有关单位和专家数不属于公众，他们的参与能否代替公众参与。其次是“有关”是指有利害关系，还是处于项目所在地这个地域关系，还是指有相关专业知识、对项目感兴趣的人。①立法上并没有给出一个明确的界定。
（二）公众的环境保护意识和知识薄弱
环境事件中的公众参与尚未完成从自发到自觉地转变。PX 事件的公众参与只是公众在此次重大环境事件中一次自发的行动，是政协委员的“提案”产生的巨大社会影响，加上新闻媒体和网络的渲染，公众才真正意识到参与到环评的重要性，才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。②再者，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景的差异，公众参与中各方面的群众在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。
（三）环保政务的透明度较差
环保政务是指政府环保部门的行政行为和环境信息，主要内容包括环保机构设置、职责权限、办事程序、职业纪律、投诉电话等，涉及的政务有排污收费、建设项目管理、排污申报、环境执法、环境影响评价、环境、环境监测以及环境信息等。在我国特定的国情下，环保部门通常对一些敏感的问题保密，有些信息的也不够全面、公开，这些情性极大地影响公众参与的有效性。
三、完善公众参与的法律措施
完善公众参与是完善环境影响评价制度的根本路径，如何进行完善，笔者拟进行如下探讨：
（一）拓宽环境公众参与的范围
我国规定的公众参与的环境影响评价过程仅仅包括两类，对于公众参与的时间的规定也比较笼统，这在深度和广度上都是不够的。因此更好地与可持续发展相接轨，有必要进一步扩大公众参与的范围。
首先，允许公众参与所有规划的环境影响评价程序。《环评法》的实施细则应当规定所有可能对环境造成不良影响的规划的环境影响评价过程都允许公众参与。其程序应当与公众参与专向规划的环境影响评价的程序相同。其次，扩大公众参与环境影响评价的时间范围。建议在规划的开始阶段和建设项目的可行性论证阶段，以及在环境影响评价的跟踪评价、后评价和环境影响文件的重新申报批准过程中都应及时向公众提供有关信息，并允许公众以各种形式提供意见、建议。③
（二）提高公众的环保意识和环保知识
加强环境宣传教育工作对我国环境保护工作具有重要作用。一方面要求社会组织和政府通过各种媒介加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。另一方面要求公众主动关注自身对环境的影响、提高自身环保素质和环保法律知识，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
（三）及时公开环保政务
只有实行政务公开，公众才能真正拥有环境知情权、参与权和监督权，从而更有效地维护自己的合法环境权益。因此，政府环保部门应当利用公共媒体向公众公开自己的行政行为和环境信息，增加环保工作的透明度，解答基层群众最关心和最需了解的问题，为公众参与环境保护提供了坚实的基础和政策保障。
（四）扩大并健全公众参与的渠道
首先，要选择合适的参与方式。由于不同的方式有其相对的优势和弱点，因此针对不同的环评项目要做到因地制宜，根据拟议的项目内容和性质进行选择。其次，要保障公众的知情权，及时公布相关的背景知识和不同阶段的动态信息，以消除公众的误解，也使得公众能够及时有效地参与环评程序。
（五）强化公众参与的司法保障机制
我国的《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价过程中的公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考虑公众意见应承担何种法律责任以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施都没有涉及。因此有必要明确规定妨碍公众参与，忽视不采纳经过听证会的公众意见的制裁措施，追究相关责任人的法律责任。甚至可以逐步酝酿公众参与权利的司法保障，使公众可以通过法院提讼，从而得到司法救济，切实保障公众参与环境影响评价的权利。④
四、结语
环境影响评价制度作为环境保护法中一种重要预防性制度，与可持续发展的理念最为契合，而环境影响评价中的公众参与制度则为环境影响评价制度作用的真正实现提供了基础，。公众参与对于环境影响评价的实施有着重要的意义，公众可以通过这样的渠道表达自己对拟议行动的意见和建议，从而提高环境影响评价决策的民主性和科学性。通过多起PX项目事件，我们也看到了：公众参与作为环境影响评价制度中的核心部分之一，对于彰显环境法的公共利益优先和民主原则，具有重要意义，其不断完善亦是我国环境法发展进步的重要标志之一。
注解
① 贾毅竹：“进一步发挥公众参与在我国环境影响评价制度中的权威作用”，载《北方环境》2011年第12期。
② 白利萍：“完善环境公众参与的基本途径――厦门PX事件的法律思考”，载《经济研究导刊》2009年第18期。
③ 高敏，谷德近：“论我国环境影响评价中公众参与制度的完善”，载《当代法学》2003年第12期。