治安承包的“是与非”

摘 要：“治安承包”是一种新型的治安治理模式，是社会公众参与治安管理的重要表现。由于“治安承包”需要一系列运作条件，而中国恰恰缺乏这些基础与条件，并且有学者认为这种治安外包的做法有“公法向私法逃遁”之嫌，因此其存在的合法性与合理性问题引发了行政法学界、社会公众的激烈讨论。

关键词：治安承包；治安承包方式；讨论

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0173-02

2006年4月，安徽合肥市刘万良等三位市民和合肥市宁国路街道综治办签订了治安防范承包协议。根据协议，刘万良承包包河公园、银河大厦的辖区治安防范工作。其可以聘用7名年轻人从事治安巡逻，月工资500元由综治办支付，综治办对刘万良的治安防范人员在当班时抓获犯罪分子（经公安机关决定，予以刑事拘留的）的，将分别给予每人100元的奖励。抓获重大犯罪嫌疑人或逃犯并带破积案的，将给予每人300元的奖励。刘万良如果在承包期内，压降刑事发案率效果明显，全年的刑事案件发案率在前一年的基础上，每下降10%，综治办将奖励其1200元。反之，刘万良将受到一定惩处。同时，综治办还将为刘万良聘用的治安防范人员办理保险。

由这一个简单的治安承包的案例我们可以总括出治安承包的样态，为理解与分析治安承包提供便宜。

一、治安承包产生、发展的诱因及理论支撑

“治安承包”是将某一区域的治安防范任务有偿承包交给某人或某一组织，承包人员开展巡防工作，相关政府部门根据区域内的刑事案发量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式[1]。

治安承包制度之所以能在中国生根发芽，由一个村的尝试到很多地方竞相效仿，笔者认为主要有以下几个原因。

首先，公共治安需求的多样性与提供的单一性矛盾，需要引入多元治安模式。随着人们财富的增长，对公共治安的需求呈现多元化的趋势；而现行的公共治安服务在财富面前是“色盲”，对所有人一视同仁，提供相同的治安服务；因此，除了政府提供日常性的治安服务，其他形式的安全服务随着需求也应运而生。

其次，通过适当地有针对性的治安服务，相关受益人以比较低的成本获得较高的防范收益，对某些安全性需求较高的群体来说，政府提供的公共治安服务是远远不够的。相关资料显示，我国警察数量与人口数量的比例与世界各国相比，是最少的国家之一。警力不足成为制约我国治安工作发展与提高的重要因素，也催生了治安承包的产生和发展。虽然近年来也出现“校园持刀伤人”、“地铁持刀划伤乘客报复社会”等恶性事件，但根据官方统计，公众安全感比重总体上升，一方面，是由于政府对社会问题的解决力度不断加大；另一方面，非政府民间组织发展壮大，如治安承包的出现弥补了公共警力不足和部分治安职能的不完善。根据上述数据我们可以得出这样的结论：治安承包能使治安防范的受益者能以较小的成本获得政府不能提供的，高于社会平均水平的治安服务，从其成本――收益角度比较分析，有明显的经济上的合理性。

最后，目前“公私合作”的浪潮在很大程度上也推动了治安承包的发展，将其推向社会治安综合治理范畴内，并成为其极具代表性的一种手段。

二、争议引发对治安承包“功过是非”的讨论契机

1996年山东泰安市退伍军人周某成为中国“治安承包”的第一人以来，社会治安有偿承包的做法陆续蔓延到吉林、内蒙古、浙江等地区。如浙江乐清市象阳镇寺前村自2004年5月将村里的治安承包给6位村民以来，全村没有发生过一起偷窃或刑事案件。可见，治安承包确实达到了其预设目标――维护社会治安；但是这种做法也带来了一些问题，如其存在有无法律依据、承包人员有无保险、承包费用如何计算等等，这些问题引起了学者们的广泛关注。有学者认为治安承包的推出破解了警力平均每人万分之一的窘境，解决了治安防范管理工作中“吃大锅饭”的问题，调动了防范人员工作的积极性，找到了一条激励群众参与社会管理，同时又能取得良好社会效益的新途径，是大有可为的[2]。

但也有人对治安承包模式提出了忧虑与异议，如若贸然推行治安承包势必会引发一系列社会问题；同时，有的学者认为治安是最不该撤出的政府职能，治安承包可能加剧政府职能错位的状况。可见，作为一种治安管理的新模式，治安承包模式的施行仍然面临着众多的问题[3]。

三、我国采取治安承包方式之困境解析

我们正处在社会大转型时期，治安形势十分严峻，治安警力不足也突显出来，但由于我国经济实力不足，短期内不可能增加编制以扩充警力，这就为治安承包提供了发展契机[4]。但治安承包因合法性与合理性问题限制了其向前发展的步伐，如何正视、考量与解析这些法律困境，以实现政府机制、社会机制、市场机制三种治理机制在公共治安承包制度设计中的平衡是目前治安承包摆脱尴尬处境、迈向法治化的关键所在。

1.协议范围的界限标准应如何确定

从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：治安防范承包与治安管理承包[5]。实行治安防范承包的省市比较多，如泰安市以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡很多治安问题；本文列举的合肥市治安承包实践也体现了治安防范承包的样态。此后，治安承包的范围逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包[6]。

笔者认为，治安承包的范围只应限定在治安防范承包，因为其内容一般属于私权范畴的事项：如对违法犯罪人员的举报权、制止权；对违法犯罪份子的正当防卫权、检举权、扭送权以及社区巡防等。而治安管理却是公安机关的行政职能，涉及公权力，具体的治安管理权有：治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权等。这些权力并不具有可向私权主体委托的性质。然而各地的治安承包行为对于承包的范围并未有一个统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。

2.协议性质应如何认定

理论界目前并没有明确界定治安承包协议的性质，主要争论点在于：将其界定为民事合同合理还是行政合同更为妥当呢？而大部分学者认为应将公共治安承包协议笼统地定义为行政合同[7]。

笔者认为，界定协议性质应根据其内容进行认定，不能简单将其归为行政合同抑或是民事合同；如，不含治安巡防内容的协议属于私法领域的内容，双方都是平等主体，基于双方合意签订，因此应认定为民事合同；相反，如果一方当事人是行政主体，内容也涉及公权力，那么就应该认定为行政合同。

3.经费来源应如何保障

对公共治安进行承包，其初衷之一就是为了解决政府财政拮据的问题，但是这就是相当于把政府的财政紧张转嫁给了公民，让公民来承担这一部分差额。所以，一直有人质疑治安承包的经费来源不妥，既然公民已经通过交税方式为政府提供的公共治安这种公共产品付了费，如果再另外交费，就交了双份费用；除此之外，治安承包一直有“谁出钱，谁受益”的理念，那么，如果在某区内，有些居民没出钱，而有些居民出了钱，那么没出钱的居民是不是就不能享受到治安承包服务或者享受的程度不一样？或者外地人到该区域，是不是也要交钱才能完全保障自己的安全[8]？所有这些问题引起了众多学者对治安承包公平性的拷问，并且实践中治安承包的经费来源十分的混乱也增加了公众的抵触度。

笔者认为，如果发包方是公安机关，而由受益人拿出一小部分费用的做法是完全可行的；如果发包商是私人团体或个人，则应由自己承担全部或大部分费用。

除了上述困境之外，治安承包还面临其他障碍：谁是签约主体，公安机关在治安承包中如何定位，承包人在承包过程中有人身财产损失应如何解决，承包人需具备什么样的条件，制定承包协议的程序是否合法等问题都是其向前进一步发展的掣肘；而且，遗憾的是目前并没有找出合适的解决办法。

首先，官方没有统一规范治安承包的规范性法律文件，在实践中出现问题时没有处理依据，在面临学者和社会公众的质问时哑口无言；其次，学者与公众也只是在讨论的层面上进行猜测，并不能拿出实际的解决办法；最后，各地也是摸着石头过河，由于其只是考虑当地情况，达成的治安承包协议可能缺乏前瞻性，并且毫无章法可言。

四、余论

公共治安承包是社会治安严峻现实的召唤，是公共管理社会化、市场化的催生成果，是人们在社会转型期中使社会的治安矛盾通过对传统体制的扬弃和对市场体制的借鉴而得以在内部暂时解决的一种现象。作为一种新的尝试，它与其他的新生事物一样带有自身的缺陷和问题。这种大众争议的社会现象究竟是离经叛道的行为，还是锐意革新的创举，就迫切需要我们用理性审视的“法眼”对其所面临的法律困境进行考量和解析，进一步寻求到公共治安承包的发展之道和完善之策，唯其如此，才能使公共治安承包制度与实践摆脱名不正言不顺的尴尬境地，迈向法治化的康庄正途[9]。

参考文献：

[1]邹东升，胡术鄂.公共治安承包的合法性困境解析[J].学术论坛，2007，（7）.

[2]李艳岩.治安经济学[M].北京：法律出版社，2004：114.

[3]宫万路，刘静坤.治安承包与新时期警务改革[J].江西公安专科学校学报，2004，（3）.

[4]黎津平.“治安承包”是社会治安综合治理的一种新形式[J].新疆警官高等专科学校学报，2004，（3）.

[5]邱乐安.“治安承包”的理论探讨[J].铁道警官高等专科学校学报，2004，（3）.

[6]朱和风.余姚牟山治安承包责任制显效[N]宁波日报，2006-08-29.

[7]金自宁.解读“治安承包”现象―探讨公法与私法融合的一种可能性[J].法商研究，2007，（5）.

[8]治安管理权可否有私人承包？[EB/OL].中国公法网论坛，之行政法论坛.http：///forum/index.asp.

[9]章志远，郭洁.治安承包协议的法律性质分析―行政法角度的审视[J].贵州警官职业学院学报，2005，（6）.