公路工程招标审计工作探讨

摘要：目前公路工程量清单招标尚不完善，处于起步发展阶段，因此在实践中往往存在工程量清单编制不合理、评标程序不严谨、施工企业投机取巧等现象，造成公路工程项目审计工作的被动和建设资金的浪费。笔者从事多年公路工程经济管理工作，结合工程审计经验，初步探讨如何找准工程量清单招标审计的难点和切人点。

关键词：公路工程；招标；审计；困难与对策

中图分类号： TU723.3 文献标识码： A

目前，我国公路工程造价管理与改革不断深入，工程量清单招标日益成为公路工程招标投标的主流和趋势。2013年1月1日实施的新《建设工程工程量清单计价规范》规定，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的建设工程施工发承包，必须采用工程量清单计价。国省道干线公路全部是由政府投资，具有造价高、投资大、户外因素影响大及点多、线长、面广特点，在工程建设中采用工程量清单招标具有十分重要的现实意义。但是，由于目前的清单计价模式尚不完善，公路工程量清单招标工作尚处于起步发展阶段，因此在实践中往往存在工程量清单编制不合理、评标程序不严谨、施工企业投机取巧等现象，造成公路工程项目审计工作的被动和建设资金的浪费。笔者从事多年公路工程经济管理工作，结合工程审计经验，初步探讨如何找准工程量清单招标审计的难点和切人点。

一、公路工程量清单招标的含义及特点

工程量清单报价就是建设工程招标工作中，由招标人根据国家规范计价标准和模式编制工程量，投标人结合此工程量综合考虑市场情况和自身实际进行报价，经评审确定合理低价中标的工程造价计价模式。工程量清单招标就是建设单位按照工程量清单计价规范编制招标文件，进行工程招标的一种组织形式，其特点如下：

1．突出了市场的资源配置作用。传统的定额计价模式中，定额项目考虑的是“大多数”的施工工艺和方法，强调的是工料、设备消耗量“社会平均水平”，带有强烈的计划经济色彩，与快速发展的市场经济背道而驰。而工程量清单招标综合考虑市场、技术、质量、工期等因素后自由报价，改变了以往依赖国家的定额进行投标的情况，体现了市场在资源配置中的调节作用，让资质优、信誉好的企业可以在竞争中脱颖而出。

2．将质与量有机结合。工程量清单招标要求施工企业自主报价，这就要求企业必须充分考虑质量、造价、工程等环节之间的联系，促使企业不断提高生产工艺和经营管理水平，努力降低成本费用，从而降低了建设成本，为建设单位节省建设经费。

3．弱化了标底的“底线”作用。在传统的招投标方式中，标底一直扮演关键角色，成为各方关注的焦点，更导致了投标单位千方百计打探标底、“围标”、“串标”行为的发生。而在工程量清单招标中，工程量是公开的，标底只起到控制作用，不再作为评价中标与否的唯一标尺，也就避免了因标底泄密造成的负面影响。

4．降低社会成本，避免重复劳动。实际上一旦招标告示公布，投标单位会在短时间内计算出工程量并制定投标文件，难免出差错，而且没有中标的单位往往得不到任何补偿。采用工程量清单招标避免了招标单位、审核单位、投标单位重复做预算，增加了投标单位的自主性和灵活性，有利于实现社会效益最大化。

二、公路工程量清单招标审计的难点

在实施过程中，往往出现招标文件编制不合理、评标程序不严谨、公路施工企业“低价中标、高价结算”等现象，这给顺利完成招标活动带来隐患，同时也对审计部门提出了挑战。

1．招标文件设计风险。由于专业水平和资质的限制，工程审计在公路系统还处在成长阶段，在相当长的一段时期内，审计部门只对工程项目实施结算审计。而实践发现，在实施竣工结算审计时往往项目招标文件的控制价，俗称“拦标价”本身就存在很大问题，有的甚至远远超过市场价格或实际工程量，导致施工合同价本身虚高很多，即便没有工程变更结算价也会让建设单位吃大亏。而施工单位则以招投标文件及施工合同当“令箭”，导致结算审计工作非常被动。可见，招标控制价在工程招标中的重要地位。由于招标单位作为招标控制价编制的主体，在招标控制价编制过程中往往存在清单规范掌握不清、计价条件不明确、工程量计算不准确及招投标部门与施工企业沆瀣一气，故意压低控制价等情况。此外，编制人员素质、经验和责任心的不足都会对招标控制价的公正性和合理性造成影响，甚至出现漏洞让施工企业有机可乘。

2．评标过程的程序风险。在工程量清单招标过程中，采取的是合理低价中标的办法，有效避免了外界因素对评标过程的影响。但在招标现场评标过程中，评标委员会的作用往往不能有效发挥。评标专家由于精力和时间限制，有时很难全面、深入、细致地向投标单位了解投标文件的具体内容，容易忽视工程量清单报价澄清程序，导致一些采取优良施工方案、先进工艺的企业因报价偏高而被挤出“候选名单”，使评标工作失去了真正意义上的公平合理。

3．施工企业投标和结算策略的风险。在公路系统长期的工程审计实践中，不难发现一些规律，即投标企业往往在投标时千方百计满足评委和建设方的各种要求甚至是“刁难”，以达到排挤掉竞争对手的目的，一旦中标后，就会以价格波动、工程变更、“不平衡报价法”等各种手段在施工中和竣工结算时向建设方提出加价要求，以挽回投标时的损失，牟取高额利润。所谓“不平衡报价法”是指在项目投标总报价确定后，施工企业在投标时恶意压低报价，中标后再利用招标文件存在的缺项、漏项、图纸不明确，暂定价和暂定量不确定等因素，在结算时使结算价大大高于招标价，以获取高额利润的一种“低价中标、高价结算”的投标策略。由于项目合同中没有相应的应对条款，极易引发在经费承担和经济损失上产生纠纷。

4．施工合同管理风险。由于公路工程材料市场价格波动较大，且投资金额较大、工期较长，如不在合同中明确约定风险范围，当市场材料、人工、机械等因素价格出现涨幅变化较大的情况，施工企业可能在无法独自承担价格风险时被迫转移风险。比如，当某项材料市场价格上涨较大，在其他材料价格有所下浮对上涨价格进行抵消和补偿的情况下，企业尚能承受。但在面临垫资施工、缴纳大额履约保证金，企业资金周转困难的情况下，极易诱发企业在施工过程中采取以次充好、压低建设成本、拖延工期等手段避免损失，直接影响工程质量和进度，关系到行人行车和群众生命财产安全。

三、工程量清单招标审计对策

1．做好事前审计，把握工程招标审计的源头。一是公路工程规划设计部门要编好施工图。施工图是招标单位编制工程量清单、投标单位投标报价的主要依据，设计图纸的质量直接影响工程量清单的准确性和完整性。对此，公路建设单位可以采用招标、邀标和竞争性谈判等方式选择优秀的设计和监理单位，从源头上减少工程变更的出现。二是编好工程量清单。工程量清单就好比工程建设的“预案”，只有把各种可能发生的情况想全、想细，才能在实际工作中避免随意性和盲目性，从而减少损失和浪费。因此，公路建设单位选择技术雄厚、精通造价专业的造价咨询公司承担工程量清单编制工作。工程量清单的编制要尽可能详尽，对于主要材料和设备，应详尽描述规格、品种和品牌，避免由于描述不清引起理解上的差异，造成投标报价时的失误和日后的纠纷。此外，公路审计部门还要注意审查建设项目是否列入公路建设计划并经上级部门批准，经费保障是否纳入预算安排并有正常来源。同时，审计部门要树立“重心前移、关口前置”的审计理念，充分发挥协调、督办及复核的职能，协同公路项目管理部门和社会中介机构共同参与和控制工程量清单的编制，从源头上堵塞管理漏洞。

2．严把招标评标关，把握工程招标审计的核心。在实践中，在工程项目开标和评标时，公路建设单位和物资采购部门应该告知审计部门开标的时间和地点，邀请审计人员参与项目评标。审计部门要认真对开标评标的程序进行审核，保证开标评标程序的公正、公平和透明。一是审查资质。不仅要对投标单位的资质、资信进行审核，同样要对评标委员会的资质、成员人数、人员构成比例进行审核，确保评标程序的权威性。二是审查澄清程序的执行。工程量清单计价招标过程中，大多数项目采取最低合理价评标办法评定。但是在招标现场，如果忽视了工程量清单报价澄清程序，就可能出现有些施工单位因采用先进的施工工艺或执行市场价格，报价明显高于其他单位报价或标底而没有中标的现象。因此，审计人员要监督评标委员会是否严格执行工程量清单报价的澄清程序，给投标单位在评标现场解释澄清的机会，认真听取投标单位对投标方案的解释。三是审核评标结果。要重点审查评标委员会是否坚持以招标文件规定的评标方法评标，是否以书面形式推荐中标候选人，是否对提出质疑的投标单位给予合理：客观的解释，确保评标结果公正。

3．严把合同签订关，把握工程招标审计的关键。为防止施工企业抱有“先上车、后补票”的侥幸心理，利用合同条款漏洞和建设单位在工程建设上信息不足等弱点，在结算时漫天要价，因此，公路审计部门要高度重视合同的审查。一是审查合同补充条款是否完备。重点审查评标过程中，招投标双方对招标文件未尽事项和承诺的内容是否都纳入合同文件，工程量清单是否根据招标现场的评审结果作出相应调整。二是审查权责是否明晰。要严格审查施工合同对材料、人工、机械等价格因素风险分担的合理性、科学性，审查合同条款如质量、工期、付款方式、结算办法、奖惩措施的规定，切实维护公路部门合法权益。

4．严格监督工程变更，把握工程招标审计的节点。在工程建设实践中，工程条件瞬息万变，特别有些单位领导的意志主导一切，这种情况下，工程变更是不可能完全避免的。主要涉及工程量变更、工程内容变更、工期变更、施工条件变更等。作为公路审计部门在工程项目启动后关注的重点不是防止工程变更的出现，而是要保证工程变更的合理性、真实性及审批程序的完整性。在确定工程变更前，不论提出变更的是哪方，都要有建设单位、施工单位、监理单位，有时也包括设计单位共同研究，并按规定办理审批手续，这样才能实现工程质量与工期、成本与效益的统一。

参考文献：1、《建设工程工程量清单计价规范》（2013年版）

2、《公路工程施工招标投标管理办法》交通运输部

3、《公路工程施工招投标》 机械工业出版社