我国资源型城市转型发展的战略研究

摘 要：资源型城市曾为我国经济快速发展做出了突出贡献，但随着资源储量的日益减少，资源型城市开始逐渐失去发展优势。通过对资源型城市发展的一般规律、转型发展的主要模式、以及我国贵源型城市发展现状深入分析，提出我国资源型城市转型发展妁战略路径及对策建议。

关键词：资源型城市；转型发展

中图分类号：F293　文献标识码：A　文章编号：1000-176X(2011)01-0048-05

资源型城市是指在资源基础上发展起来的城市，资源经济占城市经济总量超过40％，从事资源开发、加工的劳动就业人数也超过总就业人数的40％。由于资源的不可再生性和资源经济的单一性，所有资源型城市都面临一个共同的问题，那就是如何实现城市转型的发展。因此，研究资源型城市转型发展，意义重大而深远。

一、我国资源型城市发展现状

1　基本概况

我国共有资源型城市118个，约占全国666座城市数量的18％，其总人口为1.54亿人。黑龙江省最多，有13个；山西省其次，有11个；吉林、内蒙古、山东、河南、辽宁等省分别有7―10个。东北三省合计30个，约占全国的1／4。全国先后有44个城市(2008年3月批准12个、2009年3月批准32个)被确定为国家级资源枯竭型城市经济转型试点(如表1所示)。由于长期对资源进行掠夺式、粗放式的开采和利用，不重视环境的综合治理与保护，资源型城市生态环境质量普遍较低，有的甚至十分恶劣，如水土污染和流失严重、地表塌陷等，严重制约着城市经济社会发展。

2　存在的主要困难和问题

(1)社会事业发展严重滞后，民生问题亟待解决

由于资源枯竭的不可逆性，资源型企业和资源型产业开始萎缩，结构性失业不可避免，安置就业和再就业的压力越来越大。由于资源型企业效益下降，政府税收随之减少，地方财政定会受到影响。按照建立和完善现代企业制度的要求，“企业办社会”的现象不会再出现，很多原企业承办的各项社会事业都交给地方政府，受财政收入制约，社会事业必然会受到影响，就业、就医、就学、住房和社会保障等民生问题亟待解决。

(2)产业关联度低，经济结构失衡

资源型城市各个产业之间由于资源配置的巨大差异而关联度极低，相互支持能力极弱。大型企业主要同国家工业体系相联系，而与地方中小企业联系较少甚至无联系，形成了资源开采业和初加工业与落后的农业及服务业并存；技术先进、人员素质高、规模大的国企与落后的地方小企业并存的二元结构。在产业结构上主要表现为第二产业一枝独秀，第三产业规模小，发展滞后，且发展水平较低；并且存在明显的城乡二元结构问题，城乡经济发展差距不断增大。在所有制结构上也存在不合理的现象，经济成分单一，国有经济占绝对优势。

(3)城市功能缺失，自我发展能力不强

资源型城市由于是在计划经济体制下形成的，受到国家经济发展政策等方面的影响，普遍存在企业办社会、企业功能等同于城市功能的不正常现象，形成了大型企业与地方政府条块分割现象，也造成了“大企业、小社会”、“重企业、轻城市”的落后城市建设与管理体制，缺乏城市应有的开放性，经济体系处于封闭状态，城市社会服务功能紧紧依附于资源型产业，缺乏自主运营的空间。

(4)科技人才缺乏，区域创新能力不强

一是资源型城市产业专业化倾向过重，人才结构单一；二是产业层次低，高级人才及高级产业人才缺乏；三是资源开采地区多处于边远、落后地区，在吸引人才方面不具有优势，特别是当地区资源枯竭、经济社会发展困难加大以后，高级人才流失较多。

(5)生态环境脆弱，人居生活环境较差

由于资源型城市长期进行掠夺式、粗放式的开采、利用资源，随着资源的枯竭，生态环境恶化，耕地退化、盐碱化和沙化，水资源需求告急等问题也接踵而至。生态环境问题突出并呈进一步恶化的趋势，有的已严重危及到当地居民的生命财产安全。

二、资源型城市的发展规律及转型发展的主要模式

1　一般规律

美国哈佛大学教授雷蒙德・弗农1966年在其《产品周期中的国际投资与国际贸易》一文中首次提出产品生命周期理论，他认为产品的市场寿命，即一种新产品从开始进入市场到被市场淘汰的整个过程，要经历形成、成长、成熟、衰退这样的周期。资源型城市的生命周期和资源型产业经济发展的周期息相关，同样要经历兴起期－成长期－繁荣期－衰退期，如图1所示。如果资源型城市在成长期或繁荣期，充分利用资源、技术和人才等优势，着力培育发展接续替代产业，城市经济增加新的增长点和支撑点，资源型城市就能实现可持续发展。

2　国外资源型城市转型发展的主要模式

由于环境和现实条件差异，国外资源型城市转型发展的具体做法也不尽相同。从转型的主导力量和调控手段综合来看，一般可概括为四种模式：市场主导模式、政府主导型式、政府和市场共同主导模式和自由放任模式。

(1)市场主导模式

以美国、加拿大和澳大利亚三国为代表，政府很少做具体的转型控制，主要做好规划和服务工作，城市是兴盛还是衰败，更多是通过市场力量和企业自身发展决定。在城市产业转型的问题上，主要由企业自主决定何时进入、何时退出、如何退出。因此，美国、加拿大和澳大利亚的资源型城市就出现了两种截然相反的前途：一种是如美国西部由于资源开发殆尽、人去城空而形成的“鬼城”，另一种就是类似休斯敦和洛杉矶这样的综合型城市。休斯敦是美国的石油之都，20世纪60年代，石油开采业出现下滑态势后，其结构调整所走的路子基本上是市场主导，政府只起必要的干预和协调作用。充分发挥市场机制的作用，按照延伸和拓展传统产业以形成产业集群、新建宇航等主导产业、带动服务业与现代农牧业等相关产业以及完善基础产业的顺序来推进的，最终连城市性质也发生了根本变化：由资源型城市转型发展为综合型城市。

(2)政府主导模式

以日本为代表，政府根据国内外市场的变化情况设定目标和措施，制定法规、政策主导城市转型。日本的资源型产业主要是煤炭产业。20世纪60年代，由于廉价石油的冲击，煤炭产量大幅度下降，煤矿数目急剧减少，煤炭产业出现危机。为此，1961年日本政府规划了产煤地域，并制定丁煤炭政策和相关法律。到1991年，日本政府先后制定了九次煤炭政策。在日本矿业城市转型过程中，政府的作用是非常重要的。除了专门制定了九次针对煤炭产业的对策，还制定了《特定萧条产业安定临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》等相关法律，以及财政补贴、税负减免、电力行业必须购买高价的国产煤炭等。日本九州就是政府主导模式的实证。为了促进城市转型，政府不断出台政策措施。主要包

括：一是为强化煤炭业竞争力和为产业结构调整赢得时间，九次调整煤炭政策；二是成立地区振兴整备公司，统一负责产煤地的工矿振兴；三是将煤炭区域振兴纳入法制轨道；四是大力兴办工业开发区；五是对九州实施倾斜的财政政策与基础设施建设政策；六是高度重视转型中出现的大规模失业问题。

(3)政府和市场共同主导模式

以欧盟为代表，政府主导与市场调节相结合，合力推动城市转型。欧盟国家资源型城市特点：由于工业化进程较早，自然资源大规模开发的历史长、程度深，生产成本高；城市历史较长，曾经为重工业中心，转型要求迫切，难度大。法国洛林地区和德国鲁尔地区是典型的煤铁基地和重工业区，曾经是当地的骄傲，但原有的以煤炭、钢铁、煤化工、重型机械等为主的单一重型工业经济结构日益显露弊端。联邦及当地成立了专门的委员会负责产业转型，制定了一系列的措施，并投入重资支持产业转型。诸如用高技术改造矿业产业，发展新兴的替代产业，大力扶持中小企业发展，通过职业培训和个人创业等方式帮助下岗人员再就业等。资源型城市转型，既和经济体制有关，也和社会背景有关，和产业发展经历、地理区位、市场结构、城市规模、文化背景等也有深刻联系。

(4)自由放任模式

以前苏联和委内瑞拉为代表，政府对资源型城市转型几乎不采取措施，放任自由发展。政府在资源型城市转型发展中无作为，同时缺乏适宜的市场机制，其结果是城市几乎不发展。

3　对我国资源型城市发展的重要启示

综合资源型城市发展的一般规律和国外资源型城市转型发展的主要模式，虽然所处国情和历史阶段不同、采取的方法也各有不同，但有一些共性的做法值得我们学习借鉴。主要有：一是科学规划资源型城市的发展，在资源型城市发展的成熟期、繁荣期就应谋划城市未来的发展；二是建立完善的法规体系和专门的组织机构；三是改善投资环境，吸引外来投资；四是发展中小企业，形成企业网络；五是重视就业，加强职业培训；六是制定优惠政策，扶持资源型城市转型发展。

三、我国资源型城市转型发展的战略路径

资源型城市转型发展是经济、社会、政治、法律和文化等多方面的系统变革，是一项复杂的系统工程，它以资源型城市的产业转型为出发点和主导，并由此引发社会、经济和环境等多方面、多层次的变化，是社会、经济、环境和资源等多要素的时空耦合，最终实现城市的可持续发展。

1　科学规划资源型城市发展

以科学发展观为指导，走可持续城市发展之路。在进行资源型城市城镇体系规划时，应集中有限的资金，吸引优势产业发展和集中，在发展初期不过分强调各城镇的协调统一，而是尽力发挥各自的优势，之后在此基础上，采用最小的调整和投入实现整体协同，最终实现协调发展。与此同时，按照城市经济发展的客观要求，过去以分散形式解决职工居住的建设方式已经和资源型城市发展不相适应，必须朝多功能、集约式的城市建设方向更新和转化。

2　营造良好的城市转型环境

资源型城市由于其特殊的发展背景，经济自循环能力较弱，应营造良好环境促进城市转型发展。一方面，应加大资金等方面的投入，加快实施城市化、生态化改造，建设新型生态城市，促进资源型城市内部环境调整和改造，增强对外的沟通能力和辐射能力，为发展外向型经济提供良好的投资环境。另一方面，从国内外经验来看，城市转型最大困难是人员的“转型”。在加快建立健全社会保障体系的同时，在全社会大力弘扬创业文化，形成鼓励个人创业的良好社会氛围。通过开展有针对性的职业技能培训，提高劳动者的劳动技能，从而实现人员的“转型”。

3　培育发展接续替代产业

转型的核心在于培育发展接续替代产业。资源型城市应根据在全国城市体系中的定位、自身的比较优势选择发展产业，以产业结构调整为主线，以提高地方经济效益、综合实力和就业岗位为中心，着力培育发展接续替代产业。

(1)大力发展接续产业

接续产业是对原有老产业的进一步延伸和发展，针对那些资源储备丰富的城市，可选择加深对资源的精细加工，挖掘科技含量高的产品，发展高科技产业，使产业链向纵深方向发展，彻底改变资源性产品初级化、粗加工、低效益的状况，推进资源产品深加工、精细化，延长产业链，提高资源开采利用率和资源产业的经济效益；同时培育发展辅胁性产业及相关服务业。

(2)积极培育发展替代产业

替代产业是发展新产业以取代原有产业，对资源枯竭型城市，应着力培育发展替代产业。德国的鲁尔、法国的洛林等国际资源型城市成功转型走的就是这条路，我国资源型城市转型也应重视培育发展摆脱资源依赖的新兴产业，为城市转型发展提业支撑，逐步构建起充分发挥资源优势、提高资源利用效率、促进科学发展的长效机制。

4　建立和完善区域创新体系

以区域创新带动区域经济的发展，是资源枯竭型城市实现经济转型及可持续发展的重要途径之一。区域创新涉及包括社会、经济、人口、制度等在内的多个内容，是一项综合性、系统性的工程。建立区域创新体系对当前经济社会问题日益显化的资源枯竭型城市来讲，是当务之急。在建立区域创新体系的过程中，通过灵活的政策工具对部门和企业等组织产生作用，形成既包括技术创新、产品创新等有形的创新架构，又包括人才创新、制度创新、管理创新、观念创新、体制创新、资源利用创新等无形的创新机制，这对资源枯竭型城市的转型、可持续发展具有长远的战略意义。

5　积极推动和促进中小企业的发展

中小企业的发展壮大可以使原料供应、技术服务本地化，形成产业集群，从而构建新的区域竞争优势。同时，中小企业的发展还能解决大量的就业问题，创造更稳定的经济环境。因此，政府应把中小企业发展摆在重要位置，积极创造中小企业发展的良好环境和氛围，尤其应鼓励和支持民营企业发展壮大，加快培育一批市场竞争力强的龙头企业，形成中小企业千帆竞发的局面。

6　以扩大开放促进转型发展

转型离不开城市的内生力量，但外部力量的推动是加速资源枯竭型城市转型不可或缺的重要条件。资源枯竭型城市应积极扩大对外开放，营造良好的发展环境，增强对外来投资的吸引力，为转型发展注入新的强大动力。

四、加快资源型城市转型发展的对策建议

1　学习借鉴国外资源型城市转型发展的先进经验

资源型城市转型是一个全球性问题，国外资源型城市通过多元化经营实现转型有不少成功的做法，国家应组织资源型城市的政府官员、企业代表到转型成功的资源型城市实地考察学习，多方求证，反复论证，再结合资源型城市各自的市情，制定可行的对策与举措。

2　政府主导制定和完善资源型城市转型的

援助政策

资源型城市在计划经济时期长期低价输出原材料，高价购人制成品，处于经济上的“双向失血”状态。在这样的基础上，要实现资源型城市的转型和复兴，就应抓住国际国内产业转移的历史机遇，给予这些城市强有力的政策扶持，解决好衰退产业破产、迁移、改制重组等问题。为了更好地促进资源型城市转型发展，政府就应主导制定和完善包括财政、金融、土地、产业在内的资源型城市转型的援助政策，以推动城市转型发展，促进资源型城市向综合性城市转变。

3　正确处理政府引导与市场机制的关系

对于资源枯竭型城市政府来讲，必须着眼长远，作长期规划，既要注意充分发挥市场机制的作用，又要注意科学引导、循序推进，在转型发展中寻求产业结构的优化升级。通过政府宏观引导，大力推进产业转型、城市转型和环境再造工作，引导企业从传统产业走向新兴产业，促进产业良性循环，推动资源型城市持续和谐发展。

4　加强资源型城市人才队伍建设

资源型城市转型与可持续发展需要以人才队伍建设为根本，构筑经济可持续发展的人才优势。一是加大对新型产业需要人才的培养力度。以人才资源能力建设为核心，重点培养产业转型需要的各类人才的学习能力和实践能力，着力提高他们的创新能力。二是进一步完善人才市场配置机制。逐步形成层次高、规模大、覆盖面广、辐射性强的人才服务体系。进一步拓宽服务领域，增强服务功能，加强法制建设，确保人才竞争公开、公平、公正，促进人才资源高效、充分、合理配置，充分调动基层特别是企业在人才资源开发中的积极性，构筑起资源型城市转型与可持续发展的人才优势。

5　改善资源型城市的生态环境

改善资源型城市的生态环境，必须做到节能减排与环境治理并举。一要坚持走新型工业化道路。以优化资源利用方式为核心，以提高资源利用率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，采取确实有效措施，加快发展低耗能、低排放的非资源型产业和高新技术产业。采用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业，淘汰落后工艺、技术和设备，严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业。二要大力推进循环经济发展。在经济发展中遵循生态学规律，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续发展等融为一体，表现为“资源一产品一再生资源”的经济发展方式，从而实现废物减量化、资源化和无害化，达到经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡。围绕资源高效循环利用，积极开展替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术和系统化技术等关键技术研究，突破制约循环经济发展的技术瓶颈，三要积极推进生态建设与环境保护。对于资源开采过程中对环境的污染和破坏要加大治理力度，加强生态修复和建设，加强环境保护和污染治理。