人大如何监督规划落实

过去，全国人大及其常委会在制定、落实和执行“五年规划”之中取得了很大成绩，未来仍面临繁重任务，在监督、督促“十二五”规划纲要落实方面，应当可以发挥更大作用。

完善中期评估

针对“十五”节能降耗指标没有完成，2006年全国人大常委会通过的《监督法》提出，在“五年规划”实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。

规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是各级人大及其常委会行使监督职权、督促政府切实落实“五年规划”的一项重大举措。

2008年12月，全国人大常委会听取和审议了国务院关于“十一五”规划纲要实施中期情况的报告。此前，全国人大财经委对中期情况进行了专题调研。国家发改委也布置各地发改委，对当地“十一五”规划执行情况进行了中期评估。通过中期评估，各级政府部门弄清了各项指标的完成情况，并据此安排“十一五”规划后半程工作进度。

“十一五”规划的节能降耗指标能够基本完成，就是因为吸取了“十五”期间的经验教训，将指标层层分解到每个年度、各个地方，并进行了中期评估。

中期评估认为，“十一五”规划的节能降耗指标能够超额完成。但到了2008年下半年，国际金融危机爆发，各级政府加大了投资力度，一些落后产能和“两高”项目开始反弹，节能降耗任务趋于严峻。2010年4月，针对一些地方出现反弹情况，国务院及时召开会议提出严格要求，保证节能减排指标基本完成。

“十二五”规划吸取了“十一五”的经验，增加了指标总数，把更多预期性指标改变为约束性指标，并将约束性指标分解到每个年度和各个地方。同时，根据《监督法》的规定，2013年全国人大常委会还将继续对“十二五”规划纲要实施情况进行中期评估。

监督规划实施

在“十二五”规划制定过程中，全国人大及其常委会发挥了必不可少的作用。其中一个重要方面是围绕 “十二五”规划纲要编制问题进行专题调研。

经过各方面的共同努力，共形成15个专题调研报告，并在2010年8月将其作为全国人大对于“十二五”规划编制工作的意见和建议，交给中共十七届五中全会文件起草组和国务院有关部门，供中央决策和研究编制规划纲要参考。

今年3月，十一届全国人大四次会议审查和批准了“十二五”规划纲要。接下来，全国人大及其常委会将继续履行宪法和法律规定的职责，通过审议议案、听取审议工作报告和专项报告，开展执法检查、专题询问、专题调研等工作，督促国务院把“十二五”规划的各项指标分解到各个组成部门和各级地方政府，落实到专项规划和地方规划当中，并围绕“十二五”规划的一些重要议题，发现问题，提出有分量的意见和建议，督促政府及其有关部门加以解决。

2011年全国人大常委会将选择“十二五”规划纲要实施中的一些重要问题，如合理调整收入分配关系、防范地方政府债务风险、加快建立完善县级基本财力保障机制等进行专题调研。去年全国人大曾要求国务院在今年拿出国民收入分配改革方案，现在看来有较大困难。为此，全国人大将继续督促国务院尽快出台有关政策文件。

今年6月审议2010年国家决算和审计报告时，全国人大常委会继续进行专题询问，还会选择保障性住房建设、教育改革、法院和检察院基层建设等问题，结合审议“一府两院”报告，继续依法开展专题询问。此外，还要听取审议计划执行情况和预算执行情况报告。

2011年，全国人大财经委还会在2009年、2010年两次调研的基础上，继续就科技创新和企业技术改造等问题进行跟踪专题调研，督促中央重大公共投资项目建设和有关政策能够落到实处。

执法检查方面，今年全国人大常委会将安排检查《劳动合同法》《食品安全法》《老年人权益保障法》《土地承包法》的实施情况。对《劳动合同法》进行执法检查，主要是督促有关部门改进合同制定期限偏短、参加“五险”水平偏低，特别是劳务派遣被滥用等问题。据统计，目前全国劳务派遣工约5000万人，主要分布在银行、电信和建筑等行业。

在很多地方，劳务派遣实际上规避了《劳动合同法》法定用工双方的权利和义务，同岗不同酬的问题严重。

在2010年对《节约能源法》执法检查的基础上，全国人大财经委今年还会继续跟踪调研节能降耗的进展情况。

加强立法创新

目前，各界普遍认为现有发展模式已经难以为继，要实现“十二五”规划提出的加快经济发展方式转变的任务，就需要在制度创新方面作出突破。就全国人大及其常委会而言，实现制度创新的方式主要通过立法来实现。

收入分配改革是“十二五”期间的一项重要任务。正在修改过程中的《个人所得税法》就与调整收入分配关系紧密相联。最近，国务院已经提出关于修改《个人所得税法》的议案，全国人大常委会将会抓紧工作，争取《个人所得税法》修正案尽快出台。

财政制度改革也被“十二五”规划着重提及。全国人大常委会将积极推动《预算法》修改工作，通过立法工作推动财政体制改革，强化财经预算监督。

全国城镇保障性安居工程建设是“十二五”规划中新增的指标。全国人大财经委正会同住房和城乡建设部研究起草《住房保障法》，以从制度和法律上理顺保障性住房的范围、国家对不同保障性住房的支持力度、申请保障性住房的条件、保障性住房的产权归属等问题。

近来社会各界讨论热烈的房产税问题，同样涉及全国人大的立法与制度创新。1984年全国人大常委会作出关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定，1985年全国人大常委会又作出关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定，但这些授权并不是空白授权，也不是无限期的。

2000年，九届全国人大三次会议通过《立法法》，明确规定税收立法权属于全国人大及其常委会。全国人大及其常委会应通过行使立法权，对经济体制改革和经济发展中的制度性问题进行立法创新，有法律就要按照法律来做。

中国需要多样性，但经济制度和民事制度应该是一致的，只有这样才能建成统一的市场经济体制。眼下，《房产税暂行条例》还没有进行修改。在这种情况下，个别地方政府是否能够进行房产税试点，按不同标准征收房产税，在法理上存在疑问。建议在条件成熟的时候，应该把税收立法权收回到全国人大。

随着市场主体和利益的多元化，通过民主立法，可以让各方面的意见能够充分表达；通过科学立法，协调各方面的意见，可以使制度设计更加合理。因此，在“十二五”期间，转变经济发展方式，通过立法创新统一制度，全国人大及其常委会应该发挥更大的作用。

作者为全国人大财经委副主任委员