日本住民票制度与我国暂(居)住制度比较及其启示

【摘 要】当代中国，对社会和公民影响最为广泛且深刻的社会制度，非户籍制度莫属。国家发展建设方针的制定，公安、劳动、医疗、教育等社会行政管理的施行，居民的生老病死、衣食住行、求学就业等，无时无事不受到户籍制度的管理和制约。作为一项基本的了解、掌握人口资料的工具和一项重要的人口管理、调控手段，户籍管理同样受到世界各国的普遍重视，并广泛采用。暂住制度作为户籍制度的一部分，由于与之相关的社会弊端以及国家法治环境的变化，使这一制度面临着制度改革的巨大压力。他山之石，可以攻玉，借鉴日本住民票制度的管理方法，从中得以启发为我所用。

【关键词】住民票制度；暂（居）住制度；比较；启示

户籍制度是一项关系到国家经济发展和全体国民切身利益的具有根本性的重要制度，户籍制度改革必须适应社会改革发展的大方向。日本古代的户籍制度是受中国唐代户籍制度的影响而建立起来的，随着资本主义的发展，日本户籍制度开始与西方市场经济国家的户籍制度接轨，实行人口居住和迁徙自由政策。日本同样实行户籍制度，但不具备中国户籍制度调控城市化人口流向和流量的阀门功能。因此，比较和借鉴日本的户籍管理制度，对我国进行户籍制度改革深有裨益。

一、日本住民票制度与我国暂（居）住制度概述

1、日本住民票制度

当代日本户籍分为“本籍地”和“住民票”两个部分。“本籍地”相当于我们认为的籍贯，但这个籍贯是可以根据个人需要自由改变的。而“住民票”上的地址显示的是公民现在的确切住址，即人身在何方。日本户籍法规定，国民在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，成人后则完全自由。[1]

“住民票”是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础设立，上面标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本实行典型的“户籍随人走”的制度，但办理户口登记有一套严格的法律规定。国民在搬出之前需要先到当地政府办理“住民票”，日本人的“住民票”是完全随住址移动的，国民迁移应先申请迁出证明，注明迁出原因、迁出人数和迁往地址，搬入新住址后14日内到新居住地政府办理迁入登记，居住地点的登记非常详细，这样也就变更了原来的户籍材料。日本人口流动虽然自由，但户籍制度很严格，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府控制之下。[2]

日本通过出台的“住民基本情况网络登记制度”，确保每个居民有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网络上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。这种制度便于人口流动，人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。

2、我国暂（居）住制度

暂住制度是指中华人民共和国政府要求大陆境内非当地户籍的人员在城市作短期或长期居住时，必须申请办理的一种表明暂住地位的许可制度，相关证件称为暂住证。没有暂住证的外来人员，会被予以处罚或遣返。任何单位和个人不准雇佣无上述证件的外来人员，对违反此规定者要进行处罚。

收容遣送在中国大陆自1950年代初就存在，当时主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中国国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》确立为法规，之后又延续了20多年。根据收容遣送办法，城市行政部门可以要求检查该证件，发现没有身份证、务工证及暂住证的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因孙志刚事件，中国国务院2003年6月20日第381号令取消收容遣送制度，实施新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

虽然《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经废止，但暂住制度并没有完全取消，仍在各大城市继续实施，实现对外地人口特别是农民工的限制准入。沈阳等城市曾率先取消了暂住制度，但大多又恢复了这一制度。2008年以来，湖南、上海、广东、北京等省市对流动人口取消了暂住证制度，代之而推行“居住证”制度。居住证制度是对暂住证的一种改革和进步。办理了“居住证”的流动人口享有比办理暂住证的流动人口更多的权益。[3]

二、日本住民票制度与我国暂（居）住制度的比较

1、二者的相同点

首先，从制度的性质方面来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是属于行政登记制度。日本住民票制度是日本户籍管理中非常关键的一个环节，一方面保证了日本人口流动的有序进行，另一方面也加强了日本行政当局与居民的有效互动，即享受当地各种优惠政策与遵守当地的行政措施与法令。我国所有流动人口离开常住户口所在地学习务工经商，到达目的地后，须在当地公安机关办理暂（居）住证，这表明我国暂（居）住制度是行政机关管理流动人口的主要措施。

其次，从实行这一制度的目的来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是为了反映实际居住或暂住的状况，从而更好的进行人口管理。

再者，从需要办理住民票或暂（居）住证的登记地来看，二者都需要向基层政府或基层社区进行登记。

2、二者的不同点

由上文对日本住民票制度与我国暂（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同点表现在，日本统一实行住民票，我国各个省市根据不同情况采用暂住表（暂住证）或者（居民证）；日本住民票制度适用的对象是日本全体人口，管理的机构是法务局，我国暂（居）住制度仅仅是针对流动人口，即离开户籍地的一部分人口，而管理的机构是警察部门。

日本住民票制度要求公民在迁入另一座城市前，首先要带上新居住地的房屋租赁合同，到户籍所在的当地政府办理住民票迁出证明，注明迁出的原因和计划前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府办理迁入登记，居住地点的信息登记要求十分详细，这样就变更了原来的“户籍”材料。如果住址发生了变化而不改变住民票的相关信息，从法律上来说虽然不需要承担什么责任，但会给办理健康保险和纳税带来很多麻烦。日本以“全民医疗、全民养老”为目标建立的多层次、全方位的社会保障制度，已深人到社会的各个角落，从都道府县到区市叮村都设置有相应的办事机构和福利设施，为居民的福利提供服务。（下转第207页）

（上接第205页）居民搬到一个新住地，首先要去所在地的政府役所报到，这不光是基于治安的考虑，还因为与之相关的社会保障都由此负责。而且在此登记之后，便成为这一社区的一分子了。

我国暂（居）住制度与之相比还存在很大差距，不仅人口信息登记的非常简单而且暂住人口基本没有与常住人口相应的社会待遇。由于这些差别而导致的两种制度的效果也显而易见，日本因为迁入居民享受当地的各种优惠政策，增强了居民的归属意识，居民都主动进行登记，这也是日本社会治安良好的一个重要原因。而我国暂住人口往往逃避登记，一方面不利于流动人口的管理；另一方面，社会治安工作难度加大。

三、日本住民票制度对我国流动人口暂（居）住制度改革的启示

通过与日本住民票制度的比较，可以清楚的看到日本流动人口管理制度的先进性及人文性。因此，我们需要借鉴其先进经验，同时还要结合我国国情，使我国的流动人口居住制度不断完善，从而更好的维护社会治安、服务经济建设。

1、改革的总体思路是服务与管理并重。中国公民既是户口管理的对象，又是国家的主人和社会的主体。因此，户籍制度改革不仅要考虑如何管理社会、为国家各级机构行使职权服务，更要贯彻为人民服务的宗旨，切实考虑人民群众的切身利益和需要。改革暂（居）住制度要求在实行暂（居）住证的前提下，从保护流动人口的合法权益出发，赋予暂（居）住证持用人员以平等的市民待遇或部分待遇。这样既有利于保护公民的合法权益，又有利于吸引流动人口主动办理暂（居）住证，从而达到服务与管理相统一的效果。

2、改革暂住流动人口的权益待遇，并逐步与户籍脱钩。大力推进相关社会经济制度的改革，从保护流动人口的合法权益出发，通过改革相关的劳动就业、社会保障、教育以及选举等制度，以实际居住地（可附加一定的居住期限）而不是户籍地来决定公民享受合法权利、履行法定义务的空间地域范围。相应地，将暂（居）住证制度改造为社区居住证制度就是一种可行的选择。[4]

3、改革的目标之一是实现登记机构的“非警化”。例如成立人口管理的事务性机构，让户籍管理与公安部门脱钩。一方面由于公安部门强制执行暂住证以来，出现了城镇部门严重腐败现象，特别是公安部门，借外来人员的“暂住”特点，利用暴力借机谋取利益，严重损害了外来人员的利益、权利和权力，民众对之怨言颇深，在社会上造成极其恶劣影响。另一方面由于流动人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，两者的冲突导致大量具体管理工作和管理措施难以落实。因此通过实现登记机构的“非警化”，目的是确保流动人口的服务管理水平，实现流动人口的权益保障与管理效果的统一。

注释：

[1] 王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

[2] 张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

[3] 陈祥松.当代中国流动人口管理伦理问题研究[M].北京：九州出版社，2012.

[4] 伍先江.轮流动人口暂住管理制度的改革和完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（1）：144.

【参考文献】

[1]王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

[2]张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

[3]陈祥松.当代中国流动人口管理伦理问题研究[M].北京：九州出版社，2012.

[4]伍先江.轮流动人口暂住管理制度的改革和完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（1）：144.