法官定额制度问题浅探论文

法官定额制度，即从编制上确定未来法官数量的制度。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》、《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中分别提出“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制”、“实行法官定额制度”。最高人民法院在《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》中指出，确定法官编制“就是要从根本上解决法官不搞审判和法官素质不高的问题。要通过对法官的定编，将具有较高素质、真正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作”。可见，实行法官定额制度的目的是通过减少法官数量等措施，促进法官队伍精英化，提高法官队伍素质。这一举措符合当今国际先进司法理念和潮流，有其积极意义。然而，该制度的实施面临着许多亟待改革与完善的现实问题。

一、法官定额的合法性问题及与法院现状的冲突《法官法》第2条规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”亦即我们通常所言之“审判人员”。而根据最高人民法院《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》，定额后的法官是“具有较高素质、真正符合条件的审判人员”，由此可见法官法所规定的法官与定额后的法官显然不是同一概念，前者的范围远大于后者。因此，要使实行法官定额制度具有合法依据，对法官法予以修改则是必然要求。

由以上论述也可知，法官定额制度的实施必然要剥夺相当一部分现任法官的法官资格。这主要涉及两个方面的法官，一是现在审判岗位因法官定额而被通过某种程序免除法官职务的法官，如在竞争上岗中被淘汰；二是在法院综合部门工作因法官定额而失去原有的法官资格的法官。现任法官被免除法官资格，对其切身利益的影响是必然的，其产生消极抵触情绪也是在所难免的。因此，实行法官定额制度在法院内部引发矛盾不可避免，在一定时期内还可能对法院整体工作产生较大影响。由此，一个现实的课题摆到了我们面前，改革必然要牺牲部分人的利益，但如何使法官定额制度的实施在一定时期内产生的负面效应降到最低程度值得我们研究。

二、确定法官员额的若干相关因素考量实行法官定额制度，表现为法官人数保持基本不变，这包括两个方面，一方面全国范围内法官员额保持稳定，另一方面也要求每一司法区域内法官人数不得随意增减。同时，这种稳定不仅仅是量的确定，质的稳定性则更为重要。因为实行法官定额制度的根本目的是提高法官队伍整体素质，要求法官队伍中每一分子的素质趋于同化，形成相互认同的司法技能、法律心理和思维方式，而这一目标只有在相对稳定的法官群体内部才能实现。

那依什么标准来确定法官员额这一定数？笔者认为，从以上所述法官员额稳定性要求来看，确定法官员额的基本标准自然也应当是一个常量。因为一个波动性大的标准只能导致诉讼需要与可利用的司法资源之间的经常性失衡。最高人民法院在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额。”根据这一原则，从我国国情出发，笔者认为应以司法管辖区域单位面积人口数量为确定法官员额的基本标准。因为我国成功地实行了人口控制政策，从目前的状况看，某一司法管辖区域单位面积上的人口数量基本上是稳定的。而且从我国不同司法管辖区域看，诉讼规模与单位面积上人口数量大致成正比，亦即审判工作量一定程度上也取决于单位面积人口数量，虽然从九十年代以来，诉讼案件有逐年攀升的趋势，但从近年来的统计数字看，案件数量的增幅回落，案件数量趋于平稳，大起大落的现象已是少见。因此，以司法管辖区域单位面积人口数量为标准确定该区域法官员额能保持诉讼规模与司法资源之间的大致平衡。

此外，地区经济发达程度对法官定额的影响也是客观存在的。因为地区经济差异在很大程度上造成各地区之间法官素质的差异以及纠纷成讼规模的不同。其一，人们普遍有趋利避害的心理，发达地区优越的物质条件自然会吸引大批优秀法律人才，目前我国东西部地区法官素质的严重不均衡即是证明。而法官素质的差异，自然导致法官办案数量、质量的差距，进而影响法官定额。其二，经济发达地区与落后地区的文化、经济状况、交通条件等都有很大差距，这些因素直接影响国民素质，国民素质的水平对诉讼规模、审判工作量的影响也是现实的。其三，发达地区经济活动活跃程度甚于落后地区，也相应地影响了纠纷成讼规模。但经济发达程度是一个变量，相对而言是一个不稳定因素，处在经常性的变动之中，不宜作为确定法官员额的主要标准。且按上述分析，高素质法官相对聚集地对法官需要量相对小，而诉讼多发又需要相对多的法官数量，这一矛盾的中和又相应弱化了经济发展水平对法官定额的影响。

综上，我们应从中国国情出发，以司法管辖区域单位面积人口数量作为法官定额的基本标准，同时兼顾考虑经济发展水平、审判工作量等相关因素，科学合理地确定法官员额。

三、法官定额与法官保障制度

如前文所述，法官定额制度实施的外在表现为法官员额保持稳定，包括质和量的稳定。建立有效的保障制度是实现这一目标的必然要求，而对法官身份、任职、待遇的有效保障则是关键措施。

其一，组织、人事部门应严格遵循法官管理的特殊要求保障法官员额的稳定和法官队伍的高素质。目前的法官管理受制于地方组织、人事部门，在这种管理模式中存在的问题令人堪忧：一是不理解司法权力的性质，进而违反司法活动的客观规律，将司法机关等同于其他机关；二是否认或者漠视法官职务的“职业性”，甚至将法官视同于普通公务员，无法保证法官职务的“专业性”。在此种认识指导下，出现了将法官中的优秀分子“提拔”到非司法部门任职、安排不符合条件的人员进入法院当法官、不畅通现任法官中不符合条件人员的“出口”，甚至鼓励法官中的“能人”下海引领私营经济发展等现象，法官员额的稳定性、队伍的高素质要求无保障。改革目前的法官管理体制是大势所趋，但非法院自身能力所能实现，亦非近期所能达到，但在改变此种体制之前，现有的法官管理部门应认识法官职业的特殊性，进而依规律办事，这是其所应承担的责任。

其二，法官的待遇保障是保证法官员额稳定和队伍高素质的必然要求。过分夸大物质的作用是错误的，但我们不能不重视身边的这种现象：一些高素质的法官舍弃法官职业跨入了律师的“门槛”，在西方国家被尊为崇高职业的法官职业在我国却引不来“金凤凰”。如前文所述实行法官定额制的目的是保证法官队伍的高素质，而在一种留不住、引不来高素质法官的机制下实行的法官定额制其效用亦令人怀疑。我们可以以种种理由否定提高中国法官待遇的合理性，但前述现象的存在却是无法否定的客观事实，法官的收入稳定而丰厚是世界大多数真正法治国家的通例的事实也是无法否定的客观存在。