我国县域环境治理中的政府角色

中国正处于社会转型的加速时期，人们的社会经济活动愈发频繁，环境污染和生态破坏愈发严重，如今引发热议的PM2.5、工厂污水地下排放、水土流失、固体废物污染、海洋污染、交通拥堵等环境问题已然使我国的环境问题陷入危机状态。面对严峻的环境问题，我国各级政府作为公共利益的维护者，决定了各级政府在解决环境问题和推动环境保护工作方面的特殊地位和重要角色。

一、环境治理活动的管理者

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第三章第十六条规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。1996 年国务院的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确规定：地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。地方政府对本辖区的环境保护有着义不容辞的责任和义务，应该全面管理本辖区的环境治理活动。

环境问题的治理中，政府无疑占据着重要的管理者角色。但有专家学者认为，环境问题不应该受到政府的干预，让市场来自发调节环境问题会有更好的成效，因为通过市场机制可以使人们对稀缺资源更珍爱。事实上，通过市场机制实现资源的有效配置是需要满足条件的，但是环境和资源难以具备这些条件。一方面，环境和资源没有市场的完全竞争性和完善的产权制度。例如大气、臭氧、公海等，这些环境和资源的产权难以界定，不能通过市场进行交易，根本没有市场竞争性。另一方面，环境和资源没有完全的信息和体现市场价格的体系。环境和资源的定价需要结合有形和无形两方面因素，要综合评定其价值非常困难，所以也没有价格。此外，作为公共物品，环境具有受益非排他性和消费的非竞争性，因此存在“搭便车”和“外部性”的问题。“搭便车”问题：每个人都希望让他人为公共产品付费，自己做免费的受益者，若人人都持相同的想法，政府部门就必须承担公共物品供给的职责，在环境保护和治理的问题上就难免出现“公敌悲剧”，多数人的事务最终由少数人解决。“外部性”问题：市场的主体――企业在进行投资、生产、经营的过程当中只考虑自身的收益，忽略甚至漠视由企业生产所导致的环境破坏和污染问题，造成环境的破坏和资源的浪费。由此看来，用市场的方式对环境进行治理和保护十分困难，“市场”失灵不可避免。

中央政府在环境治理中的管理者角色体现在对环境政策的宏观调控上，地方政府则体现在对制度的改革和制定，使其具备可持续发展观的精神，并且能有效实施，对区域环境状况展开积极监督、对区域环境纠纷进行公平裁决。地方环境治理依赖一个好的制度，地方政府为当地的公众和企业提供是当地环境问题的主要构建者，是一系列环境保护制度的制定和执行者，地方环境治理的好坏和受保护的程度直接取决于地方政府的制度安排，地方政府的行为是地方环境治理中的核心行为，一切工作都极大程度地依赖于政府为主导来进行，地方政府必须发挥保护环境的职能，承担起环境治理中的管理者角色，采取有效的、直接的手段对环境问题进行调节和治理，有效保障公众的利益。因为在市场经济的环境下，企业的生产经营使生态环境遭受破坏是极为普遍的现象，但大多数企业考虑的只是自身的利益，并不会主动采取环境保护或者预防措施，公众的利益难免受到损害。凸显政府在环境治理中的领导地位，对环境治理从理论走向实践起着关键性的作用。

二、环境治理政策的执行者

政策的完全实现是由制定和实施两个部分组成，美国政策学家艾莉森曾指出，在政策目标的实现过程中，政策的制定功能占百分之十，其余的百分之九十都依赖于有效的政策执行。由此可见，政策的执行对政策目标的实现有着决定性的作用。

我国现今还未真正实现环境管理地方化，中央政府全权掌握着环境管理权，地方政府没有决策和支配预算的权利，只是政策的执行机构。所以，政策的实现过程被分离，中央政府负责环境政策的决策，地方政府负责环境政策的具体执行。地方政府环境政策执行是一个由执行机关、执行机制、目标群体所构成的系统过程，即地方政府的环境相关行政机关及工作人员运用各种方式充分调动和利用各种资源和能力，通过一系列与环境保护相关的活动及其执行主体和目标受众之间的协调和沟通，把环境政策的计划、内容、目标转变为现实的实践操作过程。

我国地方环境政策的执行有三种途径：第一种是自上而下的执行方式，适用于管制性的环境政策，这种政策往往由上层通过集权、命令来制定，由下级来执行；第二种是自下而上的执行方式，是指政策制定者为地方执行机关提供一定的自主范围，在这个范围内，地方执行机关可以自主采用适当的措施来完成政策的执行；第三种是整合性的政策执行方式，适用于自愿性的环境协议，建立一个整合模式用来研究复杂的、多变数的环境政策执行问题。不论采取以上哪种政策执行途径，都里不开地方政府的参与和执行，环境政策目标的实现依赖于地方政府政策执行过程，由此可见，地方政府在环境政策的执行过程中发挥着及其重要的作用。

三、环境治理过程的监督者

随着市场经济体制的逐渐完善，政府职能的服务型转变成为近来一直强调的问题，但是由于目前经济社会发展中环境问题的复杂性和严重性，对政府责任机制的建设提出了新的挑战，迫切需要科学的明确的问责制和绩效评估体系，以及要求政府能够充分整合社会公众的资源和力量，对环境治理展开全面有效的监督。

政府领导绩效考核体系是政府行为的价值判断和目标体现，具有重要的标杆作用，而现行的政府领导绩效考核体系存在的缺陷让一些官员唯GDP论，忽略甚至漠视经济发展下环境的污染和破坏。摒弃以往过分重视经济指标的考核体系，建立科学的绩效评估体系，强调政府对环境的领导责任以及重视程度，是将政府行为与环境治理紧密联系起来的定向之举。除了建立起科学的绩效评估体系之外，还需要明确政府的环境责任，如果说建立科学合理的绩效评估体系是对政府公务人员的正面引导和激励，那么明确政府的环境责任则是对政府公务人员的责任约束。明确政府的环境责任，对政府行为进行法制化的要求，使政府责任得到有效实现，如果缺少有效的责任机制，环境问题的解决也难以落实到实处。

政府无疑是环境治理过程的主要监督者，但绝不是唯一。政府除了对内建立合理科学的绩效评价体系和环境责任之外，还需对外合理整合利用社会公众对环境治理的监督作用。公众是环境的问题的制造者，同时也是环境问题的直接关联者，公众有责任有义务参与环境问题的解决和监督，也可使监督范围更广，监督效果更佳的目的。 同时，政府的环境行为需要公开透明，接受广泛群众的监督，这是实现政府环境责任的重要保证和必由之路。

四、环境保护意识的培育者

环境问题受到广泛关注，已经成为限制发展的瓶颈，在全社会范围内提倡环境保护、增强人民的环保意识迫在眉睫。

环境保护意识的培育对象有二类。一类是广大的人民群众和企业。人民群众是环境问题的切身感受者，环境的好坏直接影响着人民群众的生活质量，培养人民群众的环境意识，不仅可以让人民群众自觉地爱护环境，还能促使他们参与到环境治理当中来，协助和监督政府的环境治理工作，填补政府环境治理中触及不到的空白。企业是环境污染的主要源头，由于企业利益的驱动，单凭政府的法律、行政、经济等手段是无法有效阻止其对利益的追求从而导致环境的破坏，最主要的方式还是要调动企业自身的环保自觉性和环保治理的积极性，对企业的绿色生产技术进行扶持，鼓励企业应用各种既能实现高效产能又能改善环境的环保生产技术；另一类是政府领导者及政策执行人员。先导性的观念会影响行为模式的转变，政府领导者的思想意识会直接影响到政府工作的指导思想，地方政府工作如果能在环境保护的指导思想下开展，政府的行为决策会更具生态性。对各类项目的审批进行严格的环境评估和审批、领导行为决策对环境可能造成的影响需要全面分析，包括对长期潜在的环境问题进行充分的估计，环境保护意识放在思想领域的高度来指导政府工作会使政府工作更注重对环境的考虑，所以政府领导者环保意识的树立十分必要。

环境问题治理工作的开展，仅凭政府单方面的努力是远远不够的。倡导公众参与环境治理，培育公众环境保护意识，让政府与企业之间建立良好的伙伴关系共同治理环境问题，这是目前环境保护的重要趋势。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》中指出，“公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一”，公众的参与和社会团体的介入能够真实反映政府环境治理实践的成果和问题，增强政府相关部门对环境的监测和管理能力，对政府环境治理工作是一种补充，是一种监督，能有效规避政府失灵的发生。公众和社会团体环境保护意识的提升可以有效促使他们参与到环境治理的队伍中来，公众和社会团体的参与从而对政府环境行政行为进行补充和督促，这是一个良性的循环圈，重点就是要培育公众和企业等社会团体的环境保护意识，这就要求政府部门采取必要的手段加强环境宣传力度、支持和鼓励环境保护组织的发展、扩大环境信息和政策信息的公开化，充分发挥公众参与和社会团体介入的作用。

在《斯德哥尔摩宣言》中宣告：“各国政府对保护和改善现代人和后代人的环境具有庄严的责任，各国政府应加强现有环境管理机构的能力和作用。”希望在未来几年中，政府能加大投入力度，在环境治理工作上面取得长足的进步。努力完善环境保护相关的立法制度和执法体系，设法完备环境保护的法律系统的完善，重视各项法律和规章制度的协调运用，而且要在此基础上不断细化，并有效实施；健全环境治理体系和构建环境的动态监管机制，不仅是政府官员，还有企业以及社会的环境意识都得到加强，并自觉主动地参与到环境的保护和治理过程中，发挥自身的优势为环境的保护和治理建言献策。随着经济的不断发展和社会的不断进步，特别是和谐社会的全面构建以及社会主义现代化的实现，政府在环境治理工作上一定能够在多方面建立和维护实现经济发展和环境保护“双赢”局面，实现人与环境的和谐共处、经济与环境的协调可持续发展，并为全面建设小康社会以及和谐社会提供有效的战略支撑。

（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）