中美法院制度的宏观比较与思考（下）

五、法院司法行政的配置

司法行政是影响法院独立地位和影响法官工作环境的又一个重要方面，尽管它看上去在法院工作中并不占据中心地位，可是我们如果仔细考虑一种工作环境对于工作的影响程度，那么就不难想象法院司法行政的配置实际上也是“司法独立”的一个有效的组成部分。

美国法院的司法行政有一个主要的制度，称司法会议。这一制度建立于1922年，又称“巡回法院资深法官会议”。一年一度由美国联邦最高法院首席法官召集会议。其人员组成有联邦最高法院全体大法官（9位），联邦各巡回区法院的13位大法官，十二位美国地区法院法官，以及美国国际贸易法庭的大法官。司法会议是在国家一级给联邦司法系统制定政策的机构，对美国法官行政管理局的工作进行督导。会议讨论和处理下列问题：国会授权法院确定的刑事和民事的审判程序规则，各联邦法院案件的审理情况；联邦法院经费概算；司法工作中存在的延误问题以及加快进程的建议，关于司法效率问题及国会将颁布的法律的决议。除司法会议外，美国国会于1937年建立了两个独立的机构作为司法会议的执行机构：一是美国法院行政管理局，一是巡回司法委员会。前者是为了集中管理司法行政的需要，美国法院行政管理局由专业行政人员组成，受司法会议领导，管理联邦法院的预算、人事、采购以及其它总务和辅助职能。巡回司法委员会有13个，由联邦最高法院、各巡回区法院和地区法院的法官组成。委员会有两项主要职责：一是作为巡回区法院的行政监督机制，指导地方性规则的颁布和实施、审查及支持各地区提出的任命新法官的请求以及批准地区法院就陪审团和审理过程的行政管理提交的计划。二是在司法系统的纪律检查方面担负主要责任。

中国法院的司法行政的安排：在中国，法院司法行政问题在习惯上统称为法院的人、财、物问题，具体包括下列方面：法院业务经费的计划分配，法官及法院行政人员的录用、培训、报酬、待遇，法院工作条件（办公用房、法庭建设、法院装备、通讯工具等）。由于历史原因，这一方面的问题从1983年才开始逐步给予考虑。1982年中央、国务院决定，法院的司法行政工作由法院自行管理。这是司法行政体制的一次改革。1983年中国最高法院向中央提出了关于人民法院在人、财、物方面情况的报告；1988年最高法院在年度报告中再次建议全国人大、人大常委会和国务院定出一个系统的解决办法，把法院的经费和基本建设费用在国家和地方的国民经济和社会发展计划之中单独列项，给予保证。指出用行政机关经费包干的办法，不可能解决法院的经费问题，同时提出，希望根据改革的精神，法院也能有用人（指选拔法官）的自。至今我们并没有统一的有关解决司法行政问题的专门制度。法院自筹经费弥补司法业务经费的短缺，通过积累诉讼费用或开办公司改革法院及法官待遇，导致法院寻求自身利益的现象。目前这一方面的问题已开始给予解决，这些问题并不直接涉及“司法权”制度的改革问题，应当不难解决。

六、法院制度中的问题和趋向

不论是美国，还是中国，司法的效率和公正先后开始受到公众怀疑，公众的不满开始增长，这也是法院的危机。司法改革的问题被提了出来：什么是法院？

美国法院在以下方面受到了责难：公众的不满基本上集中于“在法院实施法律的人和实施的方式上”。问题集中于两个方面，首先是选择什么样的人成为法官。法院的庞杂和法官的人浮于事，司法素质的低下，司法能力的下降成为本世纪中叶美国法院制度的症结，普遍消极地认为那些在50年代还为法官职业带来荣誉的伟大法官的时代一去不复返了。同时美国法院制度的改革也悄悄地开始了，在州司法系统，越来越多的州逐步开始采用“密苏里方案”产生法官以及一些其它措施。批评的第二个方面仍是法院的组织问题，认为“自行其是，管辖权重迭、缺乏有效的行政责任制，仍为各法院突出的标志”。前联邦首法官沃伦认为，单靠增加法官人数是解决不了司法效率问题的。施瓦茨教授在评论当代美国法律制度时这样说到，“适用于行政部门的‘帕金森定律’同样也在法院起作用：法官越多，效率也就越低”（注：[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版。）。尽管存在这样一些来自社会或法院内部的批评责难，然而另一种现象影响着法院，成为当代美国法院的一个特殊趋向，那就是企图靠诉讼引来社会变革。对许许多多社会问题的解决采用提讼的办法，美国人给予他们的法院太多的期望。美国法院的司法权正在扩张，司法权的扩张被认为是于50年代废除种族隔离制度后的个人权利“爆炸”而导致的。这里的直接原因来自于一些著名的联邦判例的影响：如1954年的布郎案（关于废除种族隔离）、1962年贝克诉卡尔案（关于议员名额分配）、1

973年罗诉韦德案等（关于堕胎）、1974年合众国诉尼克松案（关于总统“行政特权”）等等。许多问题的解决都寄希望于诉讼，社会的、道德的、宗教的、家庭的许多规范的调解途径正在被淡化，甚至法院担心的“政治问题”也变成了法律问题，而不是相反，担心法律问题被理解为“政治问题”。日常的纠纷、磨擦、冲突、误解均期望于法院的判决，法院成为一切认识和观念的最终阐释者。美国法院又引来了它自己的时代，这一时代可以说由“合众国诉尼克松案”为标志的，此案中关于什么是总统的“行政特权”问题由最高法院的解释而告终，美国最高法院一致指出：“无论是分权的理论，还是政府保密的需要，都不表明总统在所有情况下都有绝对的、没有限制的免受司法程序制约的特权。”可以说它在一定程度上标志着美国政治体制由行政化向司法化的转变：“司法诉讼成了当今的政治行为，而上诉程序变成了管理程序。”

中国的当代法院制度的改革始于1979年，至今20年的民主法制建设，使越来越多的人认识到，通过到法院说理可以使法院做有利于你的事（胜诉），人们对法院的期望开始出现。诉讼的浪潮、指控和索赔请求拥向法院，导致中国法官人数的急剧增长以及带动了律师职业的空前繁荣。从目前的诉讼请求中反映出中国社会的一些其它调节和平衡系统正在被放弃或弱化。法官人数过多的增加也导致法官质量和法院效率的下降，进而在一定程度上又削弱了法院自身疏导社会、恢复正常的权利（权力）关系的功能，这对我们刚刚走上法治社会的（短暂的20年）法院制度建设来说，是一个值得我们认真思考的问题。目前由于种种复杂的原因，特别是司法腐败现象的出现，有不少人对法院的判决产生怀疑，司法不公正现象层出不穷。法院开始逐渐失去公众的信任，对法院的责难接踵而来：地方保护、官官相护、行贿受贿等等。诉讼快变成了主张权利者的一种负担，律师被误解为是和法院有“关系”的人。终于，司法改革作为问题被提到改革的日程表上了。

七、几点启示与思考

（一）如何看待法院的解释权问题。美国联邦法院的宪法解释权的目的在于审查一切行为的最终合法性问题，依宪法作为最终的唯一的法律标准。通过违宪审查权审查议会法律、州宪法法律、州法院的案件，美国最高法院维护了美国法的统一，也统一了美国的司法权，从而消除了可能存在的立法和司法中的地方性倾向。联邦法院通过严格的宪法解释权以“宪法问题”来消解所谓的“地方问题”，从而在法律思想上完成了对美国法认识的统一性，即“有了国家对地方问题的回答，地方问题就越来越少”。中国目前的“地方问题”不仅存在于司法工作领域，在国家土地管理、矿产森林资源管理、国家税收管理、金融管理等其它领域也面对极为突出的“地方问题”，如何消解“地方问题”是我们市场制度建设中的一个重大问题。在司法领域，中国的各级法院由于向各自的地方人民代表大会负责，也就意味着向各自的“地方”负责是顺理成章的，因而“地方问题”会越来越多，法律在具体适用过程中通过地方法院趋于地方化，地方保护仅仅是其表现在判决中的结果。关键在于培养起了法律认识中的地方主义观念（法院要为地方经济建设服务等提法），中国的最高法院只能通过无所不包地“司法解释”来挽救法律认识的统一性。

由于美国联邦法院的宪法解释通过一个具体的诉讼（案件）来实现，因而宪法及公民的宪法权利就成为一个活的东西，没有他们（最高法院法官），宪法只是一纸空文。即宪法可以是被感知，从而美国最高法院获得了一种实际的宪法监督权，使公民的宪法权利通过诉讼可以实现。目前中国的宪法解释及其监督由全国人大常委会来行使，设立宪法解释和监督权的目的在于阻止违宪。一般而言，公民作为自然人不会导致违宪情形，因为“违宪”是特指对各级国家机关及官员的行为的合法性的宪法评价问题，而全国人大常委会不受理某种可能有关违宪请求（诉讼）的案件，那么它的解释及监督的需要和发现从何而来呢？因此多年来许多学者和人大代表们建议的设立或赋予最高法院违宪审查权问题应予认真考虑，至少对包括行政法规以下的各种法律文件的合法性进行司法审查。否则，目前的行政诉讼制度难以起到司法对行政的有效监督作用。

（二）关于如何看待法院的设置问题。中国的法院体制设置实际上目前是一个全国法院（最高法院）和所有的地方法院。由于最高法院的管辖案件（一审、上诉、抗诉案件）较少，实际上它对具体案件的管辖权范围很小。目前的最高法院更多实施着咨询和司法政策的功能，在实际上它已退出了大多司法裁判领域，成为了一个司法政策法院。这一点其实与美国联邦最高法院的功能是一样的。但是，美国除联邦最高法院之外，还存在一个联邦地方法院和联邦上诉法院系统。即这样一个问题：为什么在各州法院之上不设一个联邦最高法院，而是设置了一套联邦法院呢？答案是美国是联邦与州的关系，即通过划分联邦法院和州法院的管辖权巧妙地区分了什么是联邦的、什么是州的问题，从而合理地划分了联邦和州的利益。美国联邦最高法院则根据判断案件是否涉及“宪法问题”的管辖权和“调卷令”管辖权又从根本上统一了美国的司法政策。同样，我国是单一制国家，但也存在一个中央和地方的关系，在统一市场的道路上各国面对的基本问题应当是一样的。什么是中央的、什么是地方的？在具体实践中，谁来判断？实际上并不清楚。事实上，我们目前几乎在一切领域内都在从体制上考虑重新设置中央权力与地方利益的划分问题（如税收、金融、教育、工商等领域），这是实现宏观调控的基本前提。关于这一点我们目前在其它改革领域好的经验可以考虑。我们的“地方保护”实质上是地方对地方的司法互不信任的表现。所谓“中央的”只有在地方与地方的关系中才能体现出来，有益于“所有地方”的那就是“中央的”（普遍的）。由于目前除最高法院外，一切法院均是地方性的，法院的一切（向地方人大负责、地方法官、地方财政预算、司法管辖与地方行政管辖一致）也均是地方性的，甚至包括法院的名称，只有一个“地方保护”却是我们谁都不喜欢的。因而，在实质上我们的司法权是分散的缺乏一个有机的统一。“司法解释”只能解决法律认识的统一性而且范围有限，如果缺乏有效的司法统一，便难以保证司法独立和公正。目前造成司法不公正的一个重要原因是地方保护主义和部门保护主义。对这一问题的认识，中国最高法院在1993年就给予了明确的评价，向各级法院提出，法院是国家审判机关，必须站在国家的立场上，维护全局利益。至今为止地方保护主义和部门保护主义仍是影响我们司法公正的一个十分重要的问题。目前应考虑简化庞大的国家最高法院（美国联邦最高法院始终是九位大法官以及人数不多的

助理法官），使其向地方延伸，设置最高法院的“大区法院”或专门的“上诉法院”。修改目前的《法院组织法》及其有关诉讼法，重新划分管辖权，加强中央司法权。也就是说可考虑将目前的法院组织划分为两大部分：中央法院和地方法院。例如可将知识产权，涉外、跨省贸易合同，铁路、水路、国道公路运输，能源、大型国有企业问题等的经济纠纷案件和行政诉讼案件的管辖权统一划分到中央法院范围内，对于专门法院的设置重新给予考虑，如可以考虑并入中央法院系统，因为专门法院的管辖按行业来划分本来就含有超地方的意思，这里不包括军事法院。这样的设置可以避免地方法院是否向地方人大负责这样一个制度难题，考虑地方法院的设置目前难度很大，应从案件管辖的重新分配这样的具体问题着手考虑新的“中央法院”的设置。

（三）关于法院及法官地位问题。法院的地位在于司法独立，中国宪法规定法院独立行使审判权，明确了法院的独立地位。但审判权的行使由法院审判委员会行使，其中法官的权力是否独立？宪法及法院组织法中并没有明确规定。从宪法角度看任何一个国家机关在宪法上权力都是独立的，因此说法院独立等于说政府独立，议会独立一样什么也没有说明。法院独立的实质是法官独立，这是它的独立性不同于政府官员和议会代表（人大代表）的关键所在。法官独立包含较长的任期、职位的固定、稳定的报酬和独立行使的权力，这些外部条件及职业素质使其能担负起保卫宪法、人权、社会的责任而捍卫法治。“在审判实践中，把法院独立行使审判权的原则与法官独立审判制度对立起来，强调法院独立审判而排斥法官独立审判，其结果只能是人为地把审与判的权力分离，形成所谓的‘审者不判，判者不审’的不正常现象，更严重的会造成‘人人争权，人人推责’、‘人人负责，人人无责’的局面，错案责任难于追究到具体人的头上。”（注：见《建立我国法官独立审判制度初控》，载《中国司法制度改革纵横论》，人民法院出版社1994年版。）同时关于法院独立行使审判权问题中“独立”含义受到下列关系的影响：（1）与同级人民代表大会及其常委会的监督负责关系；（2）同级检察权对审判权的监督关系；（3）上级法院对下级法院的监督关系；（4）同一法院院长对案件的监督。（目前，我们又通过司法过程的公开化实现社会监督，也是一种法外监督。）既然存在这样几种监督机制的设置仍不能防止司法腐败的发生，说明存在某种意义的“法官独立”机制，但是它可能在相反的另一套轨道上运行；同时说明这些监督机制没有像设置的那样理想。因此怎样设置合理的法官独立审判制度需要加以认真考虑。

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