扶贫转型:从行政到市场

一位经济学家的“扶贫实验”

茅于轼创设的扶贫基金正面临被取缔的危险，但事实将证明，他的“扶贫实验”预示着中国扶贫的发展方向

从1993年起，经济学家茅于轼大约每两周就和山西省的一个偏僻山村通一封信，至今从未间断。让他如此牵挂的，是他在那里创办的一个扶贫基金。

这个村庄全称山西省临县湍水头镇龙水头村，坐落在吕梁地区的崇山峻岭中，全村有45户人家、200多口人。1993年8月，一个偶然的机会，茅于轼以和村中接受希望工程资助的一个孩子的通信为开端，结识了这个村庄。作为经济学家，茅于轼深知农民贫困的一个重要原因，是缺乏生产资金。他萌生了一个愿望：设立一个民间互助基金会，让农民民主管理，有借有还，不但能解决农民的短期小额资金紧缺，还可以培养他们的投资、风险意识，增强用钱生钱的能力。

于是，1993年9月，茅于轼出资500元，成立了“龙水头村扶贫基金”，由村民自主管理。远在北京的他通过信件和定期走访的方式，指导着基金的运作。

八年过去了。借助茅于轼的影响力，很多朋友纷纷向基金会投资，目前已经累积资金约20万元。八年间，全村80％的人都从基金会贷过款。村民们用贷来的钱买化肥，买种子，种果树。总共541笔贷款中，只有六笔未能按时还款，仅占基金总数的6.8％。因此，基金会是盈利的，出资人每年能得到6％的利息回报，高于同期国有银行存款利息。茅于轼的朋友们笑称：这是全国效率最高的扶贫基金。

在接受《财经》专访时，茅于轼这样解释他的动机：“扶贫最主要的力量还是政府，但我希望各种力量都参与进来，要让每个人、每个老百姓都有机会贡献自己的力量，而不是只等着政府去办事，这样才会有高效率。我做这个基金会，目的就是培养农民按民主法治的市场规则办事。”

变化隐于细微之中

《中国农村扶贫开发纲要》提出让非政府组织直接参与操作政府的扶贫资源，“执行”扶贫工作，这还是第一次

相对于多年来数额巨大、轰轰烈烈、影响深远的政府扶贫项目，茅于轼的个人扶贫几乎无声无息，多年来除了他的朋友圈子，并不为外人所知。也许对于作为经济学家的茅于轼来说，他的个人基金会更像是一次科学实验。

然而，在目前的制度条件下，茅于轼的基金并没有一个宽松的生存环境。茅于轼告诉记者，就在三个月前，中国人民银行临县支行下发了正式文件，认定“龙水头村扶贫基金”为“非法集资”，要求停止资金吸纳，并将予以取缔。

茅于轼非常遗憾。到目前为止，基金仍然处在灰色地带。但是事实将证明，他的扶贫“实验”预示着中国扶贫的发展方向。而种种迹象表明，中国政府扶贫策略的转型，也正在发生之中。

2001年5月，一年一度的中国最高级别的中央扶贫开发工作会议召开。中国政府制定出《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，作为指导扶贫开发工作的纲领性文件。

在这份“纲要”之前的八年，指导着中国扶贫大业的是1994年初中央制定的《八七扶贫攻坚计划》。比较前后这两份文件，有心人能体味到其中一些细微的差别。

中国规模最大的非政府扶贫组织中国扶贫基金会项目管理部杨青海主任就是其中之一。在接受《财经》专访时，他颇有兴致地提到了《纲要》的一个新提法：“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。”他告诉记者，尽管在“八七扶贫攻坚计划”中，中央也曾提出，要“充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用”，“积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流”，但提出让非政府组织直接参与操作政府的扶贫资源，“执行”扶贫工作，这还是第一次。

杨青海更为大胆地预测：根据近段时间政府对于扶贫工作的调整，很可能今后政府的扶贫资源，会通过招标等形式，让各方扶贫力量竞争取得和参与政府的扶贫项目，从而以更高的效率完成扶贫攻坚事业。

风起于青萍之末。尽管迄今还没有官方的明确宣示，但许多关注和参与中国扶贫事业的人已经察觉：中国政府的扶贫，正在从过去政府主导下的行政化扶贫方式，向市场化扶贫方式转型。

政府主导

20世纪80年代中期以后中国的政府扶贫资金政策伴随不同时期的扶贫战略目标，已经经历了三次较大的调整

中国20年扶贫之路，事实上是一条政府扶贫之路。

政府扶贫，体现了中国政府对贫困人口承担的道义责任。而政府扶贫思路的几次转变，正标志着中国扶贫事业发展的几个阶段。

在不同的扶贫发展阶段，政府扶贫资金的投向和操作方式有着鲜明的区别。20世纪80年代中期之前，政府的扶贫基本上是救济式的，没有设立专项的扶贫资金。1978年～1985年间，由于农村改革的推进，农村贫困人口从2.5亿人迅速减少到1.25亿人，平均每年减少1786万人。

但1.25亿仍然是一个惊人的数字。1986年，中国政府正式承认农村存在绝对贫困，并于当年成立专职扶贫工作的国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室（简称国务院扶贫办），确定了政府从传统“救济式扶贫”向“开发式扶贫”方式的转变，同时安排相应专项扶贫资金及专门的优惠政策，以支持贫困地区的开发。因此，后来人们通常把1986年看做是中国政府扶贫的开端。

1986年～1993年间，中国政府确定了331个国家重点扶持贫困县，实行有重点的以“促进区域增长”为目标的扶贫战略。专项扶贫资金被指定用于重点县，遵循“经济开发是贫困地区脱贫致富的根本途径”这一原则。这里的“经济开发”被定位为“利用本地资源优势，发展商品经济”。在这一设计思路下，大多数贫困地区在使用扶贫资金时选择了以工业为中心的发展模式，进一步演化为“贫困地区工业化”的资金政策。

但是，这种脱离了地区实际的投资方式，并未实现“促进区域经济增长”的预期目的，贫困地区的经济增长速度并未有较大提高，农业生产的基础条件也并未得到应有改善，贫困人口下降速度反而大大减缓。至1993年，中国的贫困人口仍然有7500万人。

1994年3月，政府出台了《国家八七扶贫攻坚计划》，把扶贫目标限定为农村绝对贫困人口，并重新划定了592个国定贫困县。在1994年～1996年间，扶贫资金的使用政策事实上是 “满足基本需求”、“促进贫困地区工业发展”，侧重于农业基础设施的建设和对贫困地区骨干企业的支持。

1996年，在中央扶贫工作会议上，扶贫政策再次调整，一方面强化“满足贫困人口基本需求”，同时主要支持当地“龙头”企业，并且扶贫资金分配到省，由省（区）政府统一安排使用。

至此，中国的政府扶贫资金政策也伴随不同时期的扶贫战略目标，已经经历了三次较大的调整。

一种数字 两种结论

一系列局部调查显示，目标明确的扶贫行动对于贫困发生率的下降几乎没有发生什么作用，扶贫的成就主要归功于市场化改革及其带来的全面经济增长

从1986年开始，伴随着反贫困成为一项政治任务，中国政府的扶贫资金投入逐年加大。截至2001年，仅中央政府的财政资金、以工代赈、信贷三项扶贫资金投入，总计达约1863亿元。

在此期间，农村贫困人口由1.25亿减少到目前的2700多万。应该说，从数字上看，即使在世界范围内，这都属于了不起的辉煌。

然而对此成就，学界却不乏冷静的分析，尤其对于如此巨额投入是否收到相应的效益，仍存在保留的声音。清华大学国情研究中心康晓光研究员在他题为《中国国内扶贫行动评述》的专题研究报告中就认为，“一系列局部调查显示，目标明确的扶贫行动对于贫困发生率的下降几乎没有发生什么作用，扶贫的成就主要归功于市场化改革及其带来的全面经济增长。”

2001年10月，北京大学中国经济研究中心的卢锋教授在“北京大学中国经济研究中心（CCER）与世界银行研究院（WBI）‘扶贫与发展’系列研讨会”上，发表了一篇题为《中国：探讨第二代农村反贫困策略》的论文，也引用了康晓光的以上结论。在接受《财经》专访时，他甚至进一步明确指出：即使扶贫资金没有被非法挤占挪用，即使资金的管理使用者认真负责，中国政府的扶贫也是缺乏效率的。

尽管没有权威的定量研究来证明这个结论，但学者们的分析却也言之成理。从官方提供的数字，也可进行这样的推论：1994年时的农村贫困人口总量约为7500万，其中国定重点贫困县涵盖了其中5858万人，未能覆盖的约为1642万人；到2000年底，国定贫困县中的贫困人口减少到1710万，贫困县外的贫困人口还有1290万人。考虑到政府的扶贫资金是被指定用于各国定贫困县的，因而，贫困县外的贫困人口减少，可以近似地被认为是国家整体经济增长的结果。同等效用也作用在贫困县内，可以推知贫困县减少的贫困人口中，有1256万来自整体经济增长的贡献，只有2892万人来自扶贫资金的效用。中央政府在这六年内，虽然耗费专项资金1161.5亿元之巨，占全国扶贫总投资的65％，即使在同等效率下，也只贡献了1879万人的脱贫。

渗漏的砂眼

扶贫模式设计的缺陷，行政机制所导致的管理成本过高，监管不严所导致的资金流失，对农户使用资金的指导不足等等，都是有可能造成扶贫资金使用效率不高的因素

同样的数字，在不同的分析框架下，竟显现出如此不同的色彩，这自然令学者们置疑：政府扶贫在资金的使用效率上存在问题，或者说扶贫成本偏高。

事实上，这些年间，伴随着政府扶贫几个阶段的演进，反思的声音始终存在。每一次政府扶贫政策的演进，都是对反思的回应。而每一次的演进又都几乎无一例外的，将扶贫问题的重点与难点确定在扶贫资金的流向上。

多年来，政府扶贫逐渐形成了三类专项资金：财政扶贫资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金。根据1997年国务院制定的《国家扶贫资金管理办法》，财政扶贫资金由中央财政无偿提供，归财政系统管理，主要用于发展贫困地区的社会服务项目。以工代赈资金也是由中央财政无偿提供，由计委系统管理，主要用于发展贫困地区的基础设施。贴息贷款的方式是在1984年国家投资“拨改贷”以后出现的，并且成为此后规模最大的一部分中央专项扶贫资金。1994以前，扶贫贴息贷款由中国农业银行负责发放；1994年～1998年，划归政策性银行中国农业发展银行管理；1998年3月以后，又重新交回给商业性银行中国农业银行管理至今。信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。

然而，看似明晰的扶贫资金流通渠道，却布满了可能出现渗漏的砂眼。扶贫模式设计的缺陷，行政机制所导致的管理成本过高，监管不严所导致的资金流失，对农户使用资金的指导不足等等，都是有可能造成扶贫资金使用效率不高的因素。

谁享用扶贫资金

行政指导下的资源分配方案和地方强势力量的干扰，都会使得扶贫资金不能完全落实到户，结果往往是将本来需要援助的贫困人口排除在外，而使贫困县中的富人成为政府扶贫的最大受益者

从1986年以来，“区域开发式扶贫”战略逐渐取代了传统的“救济式扶贫”战略，这一度被认为是中国能够取得今天这样反贫困成就的原因。

但卢锋教授对此却持相反的看法。他认为，政府对于区域开发式扶贫的理解和设计存在缺憾。由于政府考虑到资源的有限性及中国贫困人口分布的特点，强调在使用扶贫资源时的“区域性”， 决定了政府扶贫的命中率可能偏低。

这些年间，中国国定贫困县的数目是不断变化的。1986年，中央确定了331个国家重点扶持贫困县；1994年，政府调整标准后，重新确定了国家重点扶贫贫困县592个；今年2月，国家再次确定国家扶贫开发工作重点县592个。但无论怎样调整，国定贫困县所涵盖的贫困人口大约只占全国贫困总人口的50％左右。政府的专项扶贫资金只是被指定用于各重点贫困县，因此事实上，全国至多只有50％贫困人口中的一部分可以享受到政府扶贫资金的恩惠――这就不难理解一则坊间传闻：某县县委书记在常委会上宣布，“报告大家一个好消息，我们终于戴上贫困县的帽子啦！”

另一方面，即使在贫困县的范围内，由于扶贫资金的分配是以县为单位，但中央政府并未特别指定必须用于贫困户或贫困乡，相反，贫困县内的贫困乡和非贫困乡都得到了扶贫资金的分配。行政指导下的资源分配方案和地方强势力量的干扰，都会使得扶贫资金不能完全落实到户，结果往往是将本来需要援助的贫困人口排除在外，而使贫困县中的富人成为政府扶贫的最大受益者。

世界银行农业发展部首席农业经济师伏悦耕・伏格乐在接受《财经》专访时指出，由于国定贫困县中生活的农村贫困人口大约只占其农村总人口的10％，但从现有扶贫资金的使用来看，政府的扶贫资金几乎是被平均分配到贫困县全部的农村人口中。显然，对最贫困人口的扶持，由于资源的渗漏而被弱化了差不多10倍，扶贫资金只有大约1/10真正分配给了贫困人口。

相形之下，一些并不占主流地位的非政府组织在参与和执行扶贫项目时，其资金的命中率较高，这源于其细致入微的“一对一”工作方式。如中国扶贫基金会的《母婴平安120行动项目管理程序中》，对于贫困户的标准描述非常完备。其界定标准是：所住房屋必须是土木结构的；家中没有价值500元以上的电视机等家用电器；家中没有大牲畜；家中没有大型生产机具；参照项目所在省制定的贫困户人均收入和人均粮食占有量的标准界定。明细的标准界定从相当程度上保证了扶贫资金的命中率。

短视行为

在很多贫困地区，地方政府为了体现政绩、充实地方财政，往往强调生产性项目的建设，挤占社会化服务项目的资金，加剧了本已不平衡的资金与项目的格局

区域开发式扶贫的设计缺憾还在于，各地对“开发”的理解偏于狭义，导致具体的项目设计不完善。

从一般的政策层面来看，开发式扶贫包含从生产加工项目投资，改善生产和生活条件，到改善生态环境、修建基础设施、信息咨询、产品销售与储藏服务、发展教育和卫生事业，直至救济和建立社会安全网等极为广泛的内容。然而，这些年扶贫的实际运作的重点只集中在生产性项目及基础设施建设方面，而对直接关系到贫困农村人口素质教育和卫生方面的投资，则非常薄弱。

扶贫资金支出结构清晰地显示出这一点。根据1986年～1999年的统计，中央政府财政用于扶贫专项资金为1313亿元，其中一半以上（约55％）用于生产性项目投资的扶贫贷款，近28％用于改善生产条件硬件的项目，如修建基础设施等以工代赈项目。与改善贫困人口人力资本素质关系较为密切的教育、医疗上的投入比例最小，只有总投入的17％。再加上扶贫资金往往被地方财政强行挪用、挤占，使得最终能够用于改善农村人口素质方面的投入就更少。

从扶贫开发的层次上来说，生产性项目可即期产生经济效益，解决眼前的贫困境况，但同时也面临较高的市场风险，属于不稳定的短期项目；基础设施建设，属于改善贫困人口生活、生产环境硬件水平的项目，属于中期反贫困的项目；而社会化服务，特别是改善人口素质的教育和医疗投入，属于长期项目，但它却是摆脱贫困最根本的要素之一。然而，在很多贫困地区，地方政府为了体现政绩、充实地方财政，往往强调生产性项目的建设，挤占社会化服务项目的资金，加剧了本已不平衡的资金与项目的格局。

记者获知了这样一个典型事例：安徽省六安市叶集试验区彭洲村是远近闻名的穷村，两年前，彭洲小学数百名师生盼来了“国家贫困地区义务教育工程”捐助的十几台电脑。然而这批电脑很快就被区文教局以学校欠债为由全部拉走，供文教局局长、副局长以及计财、人事、招生办等科室工作人员办公使用。

据介绍，“义务教育工程”是国家扶持贫困地区普及义务教育的专项举措，其资金和设备只能用于学校的建设和教学。彭洲小学应得的 “义教工程项目”资金共计23万元，即使刨去这批电脑和彭洲小学对文教局欠款5万元钱，还有一些资金去向不明。据学校校长打听得知，其中有部分是被教委作为活动经费花掉了。

彭洲小学的遭遇在许多贫困县都不鲜见。特别是财政专项扶贫资金由于没有设立专户，财政部门可以轻易把这笔资金挪为他用。

以工代赈资金在1996年后由代币券支付方式改为现金支付方式，也给地方挪用该资金提供了可乘之机。而银行的贴息贷款，也由于其大大低于商业贷款的利率，频频被有权有势的竞争者挤占。

中国扶贫基金会项目管理部主任杨青海还认为，即使扶贫资金流向渠道非常通畅，但由于政府为了达到脱贫目的而不顾成本，也减损了扶贫资金的使用效率。

杨青海曾在福建做过项目调研。当时福建有一个县，被看做是当地的扶贫模范，但当杨问及扶贫开发成本时，当地县扶贫办主任却顾左右而言他。经过一番调查，杨青海发现，这个县不仅享受着国家的重点县扶贫资金，省政府还补贴了七八十万，而且每年一到农忙时节，当地扶贫办还要到农村大量发放物资支援，甚至连商业贷款都用上了。事实上，他们自己也非常清楚，一旦国家和省里的资金撤出，“扶贫模范”的光彩就会黯然失色。

行政化掣肘

行政力量固然有组织和动员资源能力强的优点，但由于其机制中固有的“官僚病”，也会提高扶贫成本，降低扶贫资金的使用效率

和国际上大多由非政府组织主导扶贫行动不同，中国的扶贫是在政府主导下由行政推动的。行政力量固然有组织和动员资源能力强的优点，但由于其机制中固有的“官僚病”，也会提高扶贫成本，降低扶贫资金的使用效率。

扶贫资金中规模最大的贴息贷款的发放，就带有极强的行政干预色彩。

据国务院扶贫办一位官员介绍，扶贫贴息贷款一向由银行发放，优惠利率与正常利率间的差额由政府从财政中补贴。但即使如此，银行本身无利可言，同时还承担着还贷的风险，因而缺乏贷款的积极性，往往倾向于将资金贷给贫困地区较富裕的人群以减少风险，真正的贫困户很少能够得到贷款。

就在茅于轼先生创办扶贫基金的湍水头村，当地农村信用合作社已经亏损达到290多万元，靠大量的资金拆借才勉强得以支付到期存款和利息。信用社的亏损主要来自放贷给经营小生意的农户后所形成的呆坏账。而信用社虽然手握支农贷款却不敢放，害怕贷给农户承担更大风险；农户也渐渐地不再来申请贷款，因为他们知道那是白费力气。

这类现象在1997年国家规定了贴息贷款的到户比例后才有所改变。问题是银行为此承担了信用风险，往往又表现出惜贷，或者硬性规定一些风险转嫁的办法。比如要求对口帮扶干部为其帮扶对象担保，或是要求地方政府提供担保，甚至进一步要求村委会用村集体财产进行担保。

市场经济条件下，无论工业还是农业项目投资都存在市场风险和不确定性。采用补贴贷款方式进行这类扶贫项目的投资，难免发生投资失误和贷款回收率低下问题。

根据近年来一些对局部地区贷款情况的统计，扶贫贴息贷款大约60％被用于工业投资。而在还款率方面，恰恰是工业贷款项目最低，只有33％左右；农业项目次之，约46.7％；农户的贷款还款率最好，约为72％。可以说，正是产业开发的投资，消耗了大多数扶贫资源，却没有带来应有的效益。这是行政目标与现实环境错位所造成的矛盾。

行政化倾向带来的另一个矛盾是扶贫项目设立与资金流通的迟滞。比如以工代赈资金是由计委系统与国务院扶贫办双渠道管理，且计委系统享有项目的最终决定权。这类项目须由贫困县的乡一级政府提出，再逐级上报，贫困山区的任何一点风吹草动都必须到远在北京的国家计委审批，如此办事程序必然导致扶贫项目设立和资金流通的低效。

同样的情况也发生在财政扶贫资金与信贷扶贫资金方面。作为专职中国扶贫工作的国务院扶贫办，必须同时与财政部门、银行系统、计委等多方沟通，才能将扶贫项目落实。而各个部门内部又自有一套逐级申请、层层上报的程序。资金的效率、时机都在一个个行政环节中消失殆尽。

贵州省的扶贫工作一度存在着这样的行政设计。记者了解到，贵州在省一级成立省扶贫开发领导小组，负责扶贫贷款的分配，省扶贫办则负责组织和开展日常工作，为领导小组提出资金分配方案和建议。省农业银行负责按计划发放资金。但贵州省得到的扶贫资金只是其中的40％，直接分配到各贫困县，由县控制使用；其余60％由贵州省农业银行掌握，根据各贫困县上报的扶贫项目拨款；项目则由当地扶贫办立项，再交领导小组审批，最后才是由银行负责发放和管理贷款；但银行在其中享有自主审查择优发放或停止发放贷款的权利。本已经过层层审批疲惫不堪的扶贫资金至此还没有走完它的扶贫路。

监督和激励机制缺失

由政府内部的一个行政机构通过审计来约束另外一个行政机构，不仅存在很大的管理成本，而且困难重重

和资金流向和项目设计相比，影响政府扶贫资金使用效率的更为致命的问题也许是监督与激励机制的缺失。

由于扶贫资金调拨制度本身的不合理，加之腐败的广泛存在，同时缺乏来自社会的有效监督，往往造成扶贫资金被滥用。据有关方面的披露，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个国定贫困县投入的总共488亿扶贫资金中，竟有43.43亿元被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”，在被审计的扶贫资金总额中占20.43％。

被挤占资金的几个主要去向分别是：建房、买车、弥补经费以及出借、投资企业经营；财政抵扣占用、平衡预算；违规有偿使用、擅自计提费用、改变资金投向；虚列支出、转移资金、公款私存、私设“小金库”、白条抵账等。

尽管中央也非常重视对扶贫资金的审计监督，但事实证明，由政府内部的一个行政机构通过审计来约束另外一个行政机构，不仅存在很大的管理成本，而且困难重重。即使在审计时发现存在的问题，也难以通过有效措施从根本上加以解决。

另一面是缺乏激励机制。中国扶贫基金会的杨青海主任多年来与全国各地不少扶贫官员打过交道。他颇有感慨地对记者说，即使官员个人不去打这些资金的主意，他们也没有动力去更有效地管理这笔资金。毕竟资金是政府从纳税人手中征来的，扶贫资金事实上的捐赠人是一个模糊的主体，也不可能转化为一个监督、激励资金管理者审慎使用资金的实体。

谁来操作扶贫资源？

打破垄断，则意味着由市场而不是政府来选择组织生产管理能力强的扶贫组织，把政府手中的扶贫资源交由他们使用

毫无疑问，20年的反贫困，中国政府功不可没。从《八七扶贫攻坚计划》到《中国农村扶贫开发纲要》，体现了中国扶贫官员筚路蓝缕的拓荒精神，也体现了扶贫思路的转变。这种转变基于对20年政府扶贫经验的缺憾的反思，基于对于政府之外扶贫组织为中国扶贫事业做出贡献的认可，同时也基于竞争意识的萌发。

中国的扶贫事业尽管是公益事业，但同样存在广阔的市场和竞争因素。事实上，近年来，在政府主导扶贫的同时，已经有多方面的力量，包括各国际或地区组织如世界银行、亚洲开发银行，国内外非政府组织（NGO），以及如经济学家茅于轼那样的个人参与其中。

在世界上许多公益事业发达的国家，非政府组织在很多方面发挥着重要作用。非政府组织可以参加公共服务项目的公开招标，与政府部门进行面对面的竞争，迫使政府机构提高自身工作效率。在美国，政府甚至通过向非政府组织提供财政资助，以满足非政府组织的公益活动需要。

中国扶贫基金会杨青海主任认为，相对于政府扶贫，NGO的优势在于，调动资源能力的不足促使他们不得不非常注重资源使用的效率、成本的严格控制以及项目设计的独立成长能力。同时，非常明确的捐赠主体，使得NGO更多地暴露在阳光之下，接受来自各方的监督、审核、评判。在一些公益事业成熟的国家，还设有专门的评估机构，对NGO进行详细、全面的评估，以推荐给捐赠人。在这样的瞩目之下，没有效率、缺乏信誉的NGO只能在竞争中因资源枯竭而死。

严格地说，政府主导下的扶贫，事实上是扶贫资源被政府垄断性地使用。而打破垄断，则意味着由市场而不是政府来选择组织生产管理能力强的扶贫组织，把政府手中的扶贫资源交由他们使用。这就会产生竞争，既有政府与NGO之间的竞争，也有不同NGO之间的竞争。各个组织通过完善的项目设计、成熟的管理、明确的目标来吸引和竞争扶贫资源。

从某种意义上说，贫困是市场“失灵”的结果，政府的扶贫正是为了校正市场的失灵；但当政府出现了“失败”，就需要政府之外的更多的组织参与。政府的扶贫职能应当转变为只是动员扶贫资源，然后通过公开招标的方式把一部分扶贫资源交由那些效率较高的扶贫组织使用。这也正是中国扶贫正在面临的转型。

“我们乐观其成。”杨青海说。