乡村幼教教育券制度研究

一、教育券制度的缘起及其在国外幼儿教育中的应用

（一）教育券制度的缘起

教育券（Educationalvoucher,又译教育凭证；另有Schoolvoucher,一般译为学券制），是指政府把教育经费折算成一定数额的可以用作抵充学费的有价证券。[1]P27教育券是美国一些学者在目睹弱势学生教育机会不均等与不公平的现状下而提出来的改进措施。1962年，弗雷德曼（FriedmanM.）在其《资本主义与自由》一书中首先提到教育券制度。其要点是：政府发给每位学生一定数额的有价证券（即教育券），以此支付部分学费。这样家长可为子女选择任何学校就读，不再受到学区的限制。而学校将所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学所需费用。于是，学校之间将会为了争取学生和经费而互相竞争，努力改善教育质量，以符合教育消费者的需求。弗雷德曼主张给所有适龄儿童以等值面额的教育券，家长可以自由选择收费标准不同的学校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市场。因为开放的、自由的教育市场可以提高学校的效率和效能。这是一种“无排富”的模式。另一种为詹克斯模式，这种模式认为前一种模式不能真正体现社会公平性原则，主张只给低收入或者有特殊需要的家庭以特殊的补助，所以被称为“排富性”模式。这种模式更关注为社会弱势群体争取平等的受教育机会。教育券制度在20世纪80年代以前因公立学校教师工会的反对而推进缓慢，直至20世纪80年代以后在美、英等国才开始有新的进展。

（二）教育券制度在国外幼儿教育中的应用

儿童的受教育权和发展权是儿童权利的重要组成部分。20世纪中叶以来，随着儿童权利意识的不断提高“，教育机会均等”“，保证每个孩子都能享受到有效地促进其身心和谐发展的良好教育”成为一种社会需求。加上此时科技进步带来的社会生活意识的变化以及对教育提出的挑战，使得幼儿教育得到了社会的空前关注，促进幼儿教育民主化问题随之被提上议事日程。这可以说是各国制定幼儿教育政策和发展方针的重要出发点和归宿。[2]西方国家在实行教育券政策时，根据各国的国情和实际需要做了不同程度的调整。最为典型的国家有美、英、日、意大利等国。为了实现“教育公正”，美国20世纪70年代开始了对“教育券计划”的论证和可行性研究。90年代初，一些地方已经以立法的形式确立了教育券制度。这一制度被不少西方国家所接受，并根据自己国家的实际情况作了灵活的调整。英国1996年开始在几个地区试行幼儿教育券计划。采用“无排富性”条款的普及型措施，对4-5岁的幼儿（5岁至7岁的幼儿学校已属义务教育）每人每年补助一千英镑。目的在于减轻大多数幼儿家庭的经济负担，并以此来促进国民教育整体水平的提高。日本1997年开始实施的《儿童福利法》中规定，幼儿教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“幼儿津贴”两部分。“机构补助”指保育所的设备及各种事务费，由国家负担1/2或1/3，都道府县负担1/3或1/4。“幼儿津贴”则作为福利发放给儿童家庭。据调查统计，日本公、私立幼稚园每人每年所需缴纳的费用悬殊近17万日元，为了减轻入私立园幼儿的家庭负担和确保教育质量，日本儿童津贴制度采取“排富型”和“分层补助”的方式。意大利对幼儿教育津贴的补助方式与日本基本相同，采取照顾低收入家庭的政策。1992年，根据家庭收入分层补贴。如月收入在200万里拉以下者，每月补助约22万里拉；月收入在200万至350万里拉之间者，补助约17.5万里拉；月收入350万至400万者，补助约为8万里拉；而月收入400万以上的家庭则每月象征性地固定补助0.1万里拉。1995年修订后的儿童教育津贴政策，对出生至入小学前的幼儿，教育津贴包括机构补助和幼儿教养费补助两部分。国家负责其中1/2，地方政府负责1/4，另外1/4由幼教机构自行负责。

二、我国农村幼儿教育存在的问题

幼儿教育是我国基础教育的重要组成部分，农村人口占总人口的80%，但农村幼儿教育形势不容乐观。据估计，2000年我国广大偏远山区、农村有50%~70%的幼儿得不到教育，即使到了2010年,估计还有40%~60%的农村幼儿不能上幼儿园。[3]P4这一事实说明我国幼儿教育事业的重点和难点在农村。具体表现在如下几个方面。

（一）家庭教育薄弱，与幼儿园教育脱节

家庭教育薄弱的原因在于：一方面，在农村，大部分的父母文化程度较低，加之忙于工作和农活，无暇顾及孩子的教育问题。当然，在偏远落后的农村地区本身还存在着一些客观上的困难，如家庭经济条件差，阻抑了人们供孩子上幼儿园的积极性。另一方面，农村家长对幼儿接受学前教育的愿望不够迫切。根据江西省教委示范幼儿园评估小组对安远、寻乌、宜丰、丰城等县(市)农村学前教育状况的调查显示:安远农村幼儿入园(班)率只有19.31%,寻乌县农村幼儿入园(班)率只有18.0%,丰城市农村幼儿入园(班)率为46.4%,宜丰澄塘镇农村幼儿入园(班)率为45.2%。[4]P34-35这充分说明家长对幼儿教育的认识有偏差，不重视幼儿教育。

（二）幼儿教育不规范“，小学化”倾向严重

许多幼儿园老师不懂教材教法，不了解幼儿的身心发展规律，教学中往往采用“注入式”教学法，让幼儿机械的读与写，死记硬背。一周上课时数多在18节以上,有的甚至达到24节，每节课长达45分钟，[5]P22这一做法，严重违背幼儿身心发展规律、不利于幼儿全面和谐发展。

（三）管理水平低，办学条件差

1996年以前，幼儿教育在联校的统一管理下，收费、教材、幼师选拔、工资发放、考核、奖励以及幼师培训有着可行的制度和计划，幼教事业曾火红了一段时间。1996年以后，幼儿园交归村管，村上采取自负盈亏的方式，撒手全权由幼师个人包办，缺少对教学上的有效监督，缺少对场地租赁和办公经费来源的大力资助。由于公办幼儿园设施设备差、质量低，一些地方出现了个体私人幼儿园。这本是件好事，能有效弥补幼教资源的不足，但大多个体办园者文化素质低，缺乏幼儿教育管理经验，目的只是为了获取最大利润。更令人担忧的是，有的私人幼儿园是通过关系得到办园许可证，还有的是未经教育部门审批的非法幼儿园。管理上实行的是家族式管理，会计、厨师及保育员基本由办园者的家属和亲戚担当，缺少应有的监督管理机制。

（四）幼儿教师待遇低，工作积极性不高

农村幼儿教师的工资普遍在200～300元之间，只相当于当地公办教师工资的1/3到1/4，比城市小保姆的待遇还低。如此低的工资待遇，一方面使幼儿园无法招到素质优良的幼儿教师，另一方面使大多数幼儿教师没有上进心和工作积极性，缺乏再进修、再学习的动力，许多幼儿教师一结婚就离开了幼儿园。

三、教育券制度在我国农村幼儿教育中应用的现实意义

我国大陆地区最早实施教育券制度的是浙江省长兴县，此项教育券制度主要针对民办学校义务教育阶段、职业教育、贫困学生助学金，具有明显的排富性质。2003年4月11日至13日，浙江杭州召开“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”，这促进了教育券制度在理论与实践层面上的深入研究。我国香港地区2007年实行了“无排富”性质的幼儿教育券制度，形式为对3岁至6岁幼儿的家长提供学费资助，每人每年最多可获1.3万港元，2011年前将会增加至1.6万港元。所以本地非营利幼儿园只要每年学费不超过2.4万港元，都可以按照实际招生人数向政府兑现学券，全港90%的幼儿和80%以上的幼儿园都将直接从中受惠。[6]但我国正处在社会经济快速转型的时期，经济社会发展不均衡，特别是广大农村地区经济文化发展相对比较落后，农村基础教育质量相对较低。虽然近年来国家实施了免费义务教育，相当程度上改善了义务教育质量，但由于农村幼儿教育不属于义务教育范畴，办学经费和办园质量均无法保证。因此，根据我国农村幼儿教育现状，借鉴国外的幼儿教育券制度，实现教育的和谐发展，农村实施教育券制度对促进农村幼儿教育机会均等具有重大的现实意义。

（一）教育券制度有利于改善农村幼儿受教育状况，从而促进教育机会均等

实施“排富性”的教育券计划本身考虑到了贫困幼儿在接受基本教育服务时机会成本较高的特殊性，他们依靠自己的能力很难平等的占有教育资源，获得均等受教育的机会。在这样的情况下，需要政府采取一定的措施使每个幼儿享有受教育的机会，实现教育的公平。此外，在教育券计划中，每个幼儿都可以凭券选择适合自己的学校，而不受原居住地区或户口的限制，这将使幼儿受教育的机会更趋平等。

（二）教育券制度有利于促进多元文化服务的产生，提升幼教机构的办学质量

教育券强调自由竞争。为吸引学生，各园必然会竭力提供优质的教育服务，办出品牌和特色，以此来争夺学生及家长手中的教育券。不同品牌和特色幼儿园为幼儿提供多元化的服务，由此带来双赢的结果：一方面幼儿园将因竞争而提高办学质量，另一方面学生也将因此而享受到更适合自己的教育服务。

（三）教育券制度有利于吸引更多的民间资本投入，促进教育的均衡发展

我国的教育经费十分紧缺，尤其是幼儿教育经费更少，在1996-2002年间，幼儿教育经费仅占教育总经费的1.3%左右。这与在园幼儿占全国普通教育总人数9%的比例相比，很不相称。2005年,政府对公办幼儿园的拨款仅占教育总投入的1.2%。实行教育券制度,对入园幼儿进行补助,实际上是增加对学前教育的扶持,提高入园率、提升幼儿教育品质,主要是体现学前教育的均衡发展。从一定意义上说,政府向幼儿教育进行公开投入,缩小了政府对学前教育与义务教育、高中段教育的投入差距,实现了学前教育和义务教育的公平。从民办幼儿园和公办幼儿园方面来看,我国的财政性学前教育经费绝大部分投入到了公办幼儿园。但事实上,公办幼儿园根本不可能容纳下庞大的学前儿童群体。要保证每个学前儿童都有受教育的机会,民办幼儿园是重要的补充。可因为办园经费紧缺,许多民办幼儿园(少数贵族幼儿园除外)无论从师资、设备、教育品质上来讲都是令人担忧的。这对于在民办幼儿园就读的学前儿童来讲非常不公平。如果对民办幼儿园的学前儿童发放教育券,支持学前儿童进入民办幼儿园学习,鼓励民办幼儿园提高办园水平。这样,民办幼儿园的教育品质提升了,民办幼儿园和公办幼儿园的地位也更显公平。2003年3月国务院办公厅转发了教育部等部门《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出“：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体的发展格局。”如果国家以教育券的形式资助民办幼儿园，将会吸引更多的民间资本投入，提高幼儿园的办学质量，从而促进教育的均衡发展。

（四）教育券制度可以提高教师素质，增强家长对幼儿教育的认识

通过教育券制度，质量好的幼儿园可以收到更多的教育券，从而增加教育经费，可以有更多的经费用于教师职后培训，提高幼教质量。同时办学质量高的幼儿园给教师的报酬也会增加，有利于教师队伍的稳定。再者，当幼儿家长得到教育券后从心理上对幼儿教育的重要性有新的认识，有助于幼儿家长对幼教的关注，增强家长的参与积极性。