论财政安全问题的显性化及其原因

[摘　要]自由市场经济建立后的近200年间，早期市场经济国家基本没有发生过财政危机，财政的安全问题似乎已经由市场经济制度解决了。但自上世纪80年代以来，财政的安全问题开始在世界范围内凸显。财政安全问题出现的根源在于政府职能的扩展，而经济全球化和财政机会主义则加剧了不安全因素，这一切又都是固有经济风险的市场经济制度这个大背景下的产物。

[关键词]财政安全；财政职能；经济全球化；财政机会主义

一

财政的不安全自古有之，在古代和近代，财政危机通常是社会动荡、暴力革命、政府更迭的导火索。但自由市场经济建立后的近200年间，早期市场经济国家基本没有发生过财政危机(其中甚至包括两次世界大战)。然而，20世纪80年代以来，财政的不安全迹象开始出现并呈蔓延之势。

先看早期工业化国家：上世纪80年代开始，绝大多数福利国家的政府出现被称为“福利病”的财政危机。里根政府大幅减税以刺激经济从而引发天文数字的财政赤字，美国国内关注财政安全的呼声鹊起；90年代后进入长期萧条的日本力求通过政府投资带动整个经济复苏，因此大量发行国债，也使财政安全堪忧。再看新兴工业化国家：拉美、东亚、东南亚的新兴工业化国家80年代以来相继出现外债危机、金融危机、经济危机，三种危机交织到一起，互为作用，财政是这些危机的最终承担者，一些国家的政府不得不求助于国际经济组织的援助，接受结构性重组，丧失部分财政。还有转轨国家：转轨国家的政府一方面失去了计划经济时代的收入基础，另一方面还要承担转型的代价，承担市场经济条件下政府的支出责任，同时还要利用财政政策稳定经济，财政困难尤甚。

可以这样说，世界上的主要市场经济国家和向市场经济转型的国家无一例外地面临着越来越严重的财政安全隐患。这一现象已受到各国理论界和实务界的重视，典型的表现是，致力于协调世界经济平稳发展的国际货币基金组织和世界银行组织曾专门组织有关专家与各国财政部门合作研究一国的财政可否持续。综上所述，我们足以得出这样一个结论，财政安全问题正在世界范围内呈显性化之势。

二

财政安全问题的显性化激发了理论界对其根源的反思。

在市场经济制度与财政安全的关系上似乎存在一个悖论。一方面，根据经典经济理论，市场经济内生财政平衡。公共财政学告诉我们，市场经济中的政府只需在市场失灵的领域执行经济职能。有限的作用领域决定了政府的支出规模是有限度的，而以支定收的税收理论依据也排除了支大于收的可能。虽不能排除经济萧条时期出现财政赤字的可能，但从整个经济周期考察，财政预算基本能达到周期性的平衡；也就是说市场经济国家不应存在财政安全问题。或者退一步说即使出现财政安全问题，也至多是某些国家的特例。而事实上是新老市场经济国家都面临着财政的安全问题，这是为什么?另一方面，市场经济又内生财政不安全因素，因为经济风险是市场经济固有的，政府部门和私人部门都面临风险，财政风险不可避免。这种观点虽有道理，但又不符史实。我们说过，市场经济建立之初的200年间都没有出现过这种普遍存在于各类国家的财政风险，而恰恰是在当今市场经济制度日益成熟之时，在政治法律制度日臻完善之日，财政安全问题反倒在世界范围内凸显，这又该作何解释?

更多学者试图寻找制度以外的原因：有人认为经济全球化是财政安全问题凸显的原因。但经济史实是，在两次世界大战前的第一轮经济全球化浪潮中，早期市场经济国家并没有发生财政安全问题。可见，经济全球化既不是财政安全问题凸显的充分条件，也不是财政安全问题凸显的必要条件。有人认为政府从资金与服务的直接提供者向私人部门担保者的角色转换带来了财政风险，但不直接提供资金服务恰好不给政府带来直接的支付负担，何以祸及财政安全呢?有人认为是财政机会主义倾向造成政府过多的隐性的、或有的负债给财政安全造成了威胁，随之而来的问题是，为什么要有机会主义行为呢?

可见，上述观点都能从某个角度说明财政安全问题凸显的原因，但都没有抓住财政安全问题何以产生的全貌，没有找到问题出现的根本原因。为此，笔者主张对上述观点用逻辑的、历史的方法进行梳理，以对该问题有个全面的认识。

三

(一)市场经济中财政职能的扩展是财政安全问题显性化的根本原因。

1　资源配置和调节分配。市场经济建立之初人们把财政的职能定位在资源配置和调节分配。这种定位是亚当斯密自由放任经济思想在政府财政领域的反映，即政府以提供公共物品的形式参与资源配置，并主要以税收的形式调节分配不公。这种财政职能观决定了政府收支是有限度的，并可基本保持平衡，代议制和行之有效的法律(主要是预算法案)为政府收支平衡提供了制度上的保障。史实亦是如此，20世纪30年代前主要资本主义国家基本能保持预算的年度平衡。现在看，那个时期充分就业状态是预算平衡的宏观经济背景。

2　稳定经济。资源配置和调节分配的职能观持续到20世纪30年代。30年代的大危机催生了凯恩斯主义经济学，凯恩斯论证了总需求对产出的决定作用(现在看应该加上非充分就业这个前提)，这就意味着财政支出作为总需求的一部分对产出的决定作用，从而为财政的第三个职能－－稳定经济打下了理论基础。此后主要市场经济国家虽先后经历了战后的迅速增长、70年代滞胀及80年代的复苏，经济理论界也曾出现新古典综合派、新自由主义学派、新凯恩斯主义学派各领一时的局面，政府的支出和收入作为总需求和总供给的组成部分始终是重要的宏观经济政策杠杆。

有了理论的导航，世界各个地区的政府规模和职责范围都不同程度地扩大了。凡事有一利必有一弊，财政的稳定职能在抵消经济波动的同时为自身埋下了安全隐患，成为当今世界范围内财政安全问题的显性化的原因之一。首先，政府为拉动经济增加公共投资必须大量发行国债，这就给政府带来偿付风险。同时，政府要偿还国债利息，这样就间接承担了市场利率风险。国债是政府稳定职能带来的第一项安全隐患。其次，国债筹集来的资金多用为公共投资，投资项目建成后还要发生维护费用需要续投资，也要由政府承担。而且，公共投资项目的收益和成本状况也要随市场价格波动，面临市场风险。因此，公共投资的维护是政府稳定职能带来的第二项安全隐患。最后，大危机后为平稳消费及社会安定，政府主导建立了失业、养老、医疗等社会保障制度，社会保障基金面临市场利率风险及人口老龄化带来的偿付风险等。这是政府稳定职能带来的第三项安全隐患。

3　促进发展。财政是否应具有推动经济发展的职能，至今在理论界还颇受争议，但事实上以东亚、东南亚国家为代表的新兴市场国家的政府一直在实践着这项职能，所以我们在此先抛开理论争论确认这项职能。新兴市场国家政府促进发展所采取的措施多种多样，在此无需赘述，但这些措施有个共同的特点就是，政府力图依赖市场而不是代替市场促进发展，这是市场经济观念的典型表现。经济有效率地发展还是要靠民间和企业的作用，政府不应“作为增长的直接提供者，而是作为催化剂、合作者和促进者” 。这种观念体现在具体做法上，就是政府尽量避免采取预算内补贴或直接为公共产品融资等措施，而是以政府担保形式为银行和企业的发展提供动力。这种市场主导型做法本身无可非议，但它却为财政自身的安全埋下了隐患。政府担保等并不出现在传统的预算内，但它们在特定情况下(如金融危机)确实又会构成政府支出，而一旦这些特定情况发生。政府就可能陷入财政危机，p0lackova把这种支出叫做“显性或有负债”(见表1)。典型的显性或有负债包括：银行倒闭或地方政府支付危机转移给财政的负债以及政府担保的大型基础设施项目遇到困难由财政承担等。显性或有负债的特点有三：其一，不出现在传统的预算之内；其二，与传统预算内出现的支出不同，这类支出不一定发生，其发生与否视特定事件是否发生，所以称之为“或有的”；其三，是法律明确规定政府要承担的义务。或有负债并不是新鲜事，早期工业化国家政府也有或有负债，如美国地方政府为企业的担保，但由于这些国家较早建立了或有负债的披露机制且对其风险管理严格①，加之金融系统较完善，需要政府担保的事例并不多，且这些国家的金融系统较为稳定，“或有”并没有变成“现实”，因此并没有引起人们足够的注意。但亚洲金融危机的发生让人们认识到了或有负债的重要性。或有负债是政府和私人部门之间的另一个经济联系通道，政府为银行提供担保引起道德风险，从而加剧了银行系统不良债务，而一旦银行系统不良债务累计到一定程度引发金融危机，政府就要拿出大量资金救助，或有负债就变成了真实负债，对或有负债没有任何准备的政府就此面临财政危机。

4　推动转轨。推动转轨职能更是在经典财政学教科书中找不到的字眼，但确实是在世界经济生活中发生并对整个世界经济状况产生巨大影响的事实。如果早期工业化国家政府面临的财政安全隐患主要来自公共投资和社会保障，新兴工业化国家政府的财政安全隐患还加上了来自政府担保引发的显性或有负债，那么转轨国家的财政安全则面临包括以上两者在内的更多的隐患。由于转轨方式分为渐进和激进两种，而不同转轨方式面临的财政安全隐患又不相同，这里因主题所限不能分别详述，在此仅以渐进式转轨的中国为例做简单个案分析。

向市场经济转轨，政府首先要把资源配置的主角地位让位给市场，从而失去了原有的收入基础。同时，政府还要把原来由企业承担的社会职能承接过来，以执行调节分配和社会稳定职能，这给财政带来的压力是巨大的。以中国为例，就有养老保险基金缺口、失业救济金缺口和医疗保险缺口，加之过早进入老龄社会和国有企业改革等又给这些支出项目上增加了更多的不确定性因素，构成了中国财政安全的一大隐患。中国财政还要承担稳定经济职能，1998年开始的积极财政政策就是一例，在带动经济发展的同时也给政府带来了巨额国债以及未来的利息支付和后续公共工程投资维护义务。推动转轨－－或者说改革开放，给中国财政带来的安全隐患更多，如各种政策性银行的债权、各级政府部门的融资、各级政府部门为引资进行的担保、资产管理公司的不良资产、国有银行的不良资产等等(见表2)。

(二)经济全球化是财政安全问题显性化的催化剂。

上文中我们通过史实论证了经济全球化既不是财政不安全的充分条件，也不是它的必要条件，但经济全球化对财政安全的影响确实不容忽视。

经济全球化加大了金融危机发生的可能性，而金融危机会在短期内给政府带来巨额财政负担，甚至引发财政危机。经济全球化导致大量私人资本在全球范围内的流动，加剧了各国之间的经济依赖，也加剧了一国国内金融系统和企业对外国资本的依赖，新兴工业化国家和转轨国家尤甚。“各种风险－－高汇率高利率带来的政策风险、国内资产价值泡沫、政府和市场主体的过度借款－－可能引发投资者短期内迅速抛出各种证券、国债和货币”，这就是金融危机。金融危机骤然加剧了政府的财政负担。危机后经济萧条造成税基锐减，政府要为金融系统重组埋单，政府还要支付其他形式的担保(如公共设施、道路桥梁)等等。如果说金融危机给财政支出带来的压力是短期内骤然出现的，那么经济全球化给财政收入带来的冲击则是危及财政安全的中长期因素。一个冲击来自税收竞争。资本高度流动下，各国为吸引投资纷纷降低公司税率和所得税率，减税成为世界潮流。另一个冲击来自跨国税费逃避。跨国公司利用越来越开放的经济管制，在国际间进行税收筹划，使得自己的税收负担最小化，使各国财政收入不可避免受到影响。

至此我们就能弄清楚经济全球化与财政安全的关系：并不是经济全球化导致了财政不安全，而是财政职能扩展造成财政本身的运行机制存在威胁自身安全的隐患。这些隐患在经济全球化的大势下极易变成现实，所以说经济全球化可被喻为财政安全问题显性化的“催化剂”。

(三)财政机会主义行为起到了推波助澜的作用。

财政机会主义是我们不得不提到的第三个原因，虽然这是很多国家政府不愿面对的指责。什么是财政机会主义?结合easterly和p0lackova的论述，可以这样定义：当有诸如议会、国际经济组织等外部机构监控政府的预算内收支时，政府就会利用预算外收支短期内并不会给财政平衡造成影响的机会，产生从事预算外收支活动的偏好，而这种暂时隐匿的影响迟早会在中长期体现出来。上述我们提到过的新兴工业化国家政府担保等行为即是财政机会主义行为典型的表现。这些国家政府在最开始进行担保时应该是以利用市场机制为初衷的，但随着政府认识到这类行为不像直接发债那样影响预算平衡，便不自觉地产生了不计实际效率而继续这种行为的偏好，导致政府担保等行为过多。财政机会主义行为是危险的，因为一旦诸如金融危机等事件发生，它带来的过多的或有负债就会变成真实的政府负担。从而危及财政安全。可见，财政机会主义行为并不是危及财政安全的根本原因，根本原因还是政府职能的扩展。因为如果没有政府对经济发展的推动，财政机会主义就失去了原动力，也就不会发生。但财政机会主义行为带来的过多的或有负债确实增大了财政风险，所以给它的角色定位应该是“推波助澜”。

四

至此，我们对财政安全问题凸显的原因有了个全面的认识，同时也解开了前文提到的“市场经济制度与财政安全之间关系的悖论”。应该看到，经济波动及其带来的风险是市场经济固有的，这些风险不可避免地要通过价格、利率等杠杆传导到财政收支而影响预算平衡。而财政承担的职能越多财政越不安全的史实告诉我们，问题产生的根本原因是政府要“有所作为”。可见，悖论并不存在，市场经济中财政的不安全是内生的、绝对的、永恒的，安全则是外生的、相对的、暂时的。

财政职能扩展是经济现实使然，本也无可厚非，扩展过程中带来的财政危机在于人们对问题没有事先充分的认识和控制。因此，安全是外生的，需要政府和私人部门协作，在手段和制度上建立安全的保障。安全是相对的，应该允许风险在一定范围内存在，不能因噎废食，为保安全而无所作为。安全是暂时的，经济风险时刻存在，安全隐患无法根除，需要科学合理的指标体系对安全状况时时监控，随时化解，防患于未然。