养老金并轨,钱从哪里来?

长期以来，我国的养老金存在双轨制，机关事业单位人员与企业人员的养老待遇存在较大差距。根据机关事业单位养老保险政策，养老金的水平基本都在退休前工资的70%～90%，即养老金替代率为70%～90%，远高于企业职工养老保险。这里的替代率是指个人的养老金收入与退休前工资的比例。自2005年以来，我国开始连续10年提高企业退休人员的人均养老金水平，每年的幅度高达10%。这一调整的主旨在于缩小与机关事业单位人员的养老金差距。

新年伊始，呼吁多年的养老金并轨改革靴子落地。2015年1月15日，国务院了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），这意味着，养老金双轨制正式废除。

为改革算算账

从内容看，改革后的机关事业单位养老保险制度，实施社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工相关分离。机关事业单位工作人员的养老保险费则由单位和个人共同负担，单位缴纳为工资总额的20%，进入社会统筹;个人缴纳为本人缴费工资的8%，全部进入个人账户。至于养老金的计发，具体来说就是，“新人”新办法，“中人”中办法，“老人”老办法，这一计发办法与企业相同。

总的来看，这一《决定》使得机关事业单位养老保险与企业职工养老保险并轨，制度模式、缴费比例和计发办法都与企业相同。这是彰显社会公平的重要体现。但对于整个养老金改革来说，《决定》的颁布仅仅是一个开始。就目前而言，养老金并轨，最为关键的问题是钱从哪里来。

让我们为这次改革算算两笔账：一是单位缴费的问题。根据相关数据，我国在职公务员数量为700多万，各类事业单位在职人员3000多万。按照《决定》，单位需要缴纳20%基本养老保险和8%的职业年金，这笔钱从哪里来？在当前各级财政收入增速放缓的背景下，这部分钱如何进行支出？这需要各级政府积极调整财政支出，确保养老保险缴费。

另一笔账是转轨成本的问题。按照原先的规定，机关事业单位养老金完全由财政支付，这是一种隐性的“现收现付制”，由当期财政收入支付给退休人员。按照《决定》，机关事业单位养老保险要实施部分积累制。 妥善解决转轨成本

其中，已退休的“老人”继续按照原待遇标准发放基本养老金，以及“中人”依据视同缴费年限发放的过渡性养老金，这些隐性债务即为养老保险改革的转轨成本。但这部分转轨成本如何解决？《决定》回避了这一重要问题。而实际上，这一问题能否得到圆满解决，将在很大程度上决定未来机关事业单位养老保险改革的成败。

我们看看企业职工的养老保险的例子。目前所存在的个人账户空账运行，养老金缺口巨大，以及养老金水平低下等等问题，在很大程度上是1997年企业职工养老保险改革的转轨成本没有妥善解决所导致的。

世界银行、国务院体改办宋晓梧、劳动和社会保障部何平等，都对我国养老保险改革的转轨成本进行了模拟测算，估算的规模大致在1.8万亿到10万亿之间。但我国改革对“老人”的退休养老金和“中人”的过渡性养老金只规定应由社会统筹支付，并没有具体说明如何偿还。这部分资金的来源不明，导致社会统筹的账户缺口越来越大，收不抵支的现象频现。基于此压力，各级地方并无动力对企业的养老金进行待遇增长，从而导致企业退休人员的养老金水平低下。

2000年8月，中央通过财政划拨的资金、减持国有股所获资金及其他方式（如公益金）筹集的资金建立全国社会保障基金，作为未来养老保障支付的基金，同时设立全国社会保障基金理事会负责管理。但后来，这笔基金变成了财政储备基金。

可以看到，历史总有惊人的相似。就养老金并轨而言，最关键的是我们要通过养老金“并轨”把企业职工“拉上岸”，而不是把机关事业单位职工“拉下水”。因此，养老金并轨还需要中央财政和地方财政进行短期和中长期的统筹规划，调整和优化财政支出，妥善解决转轨成本的问题。 就目前而言，养老金并轨，最为关键的问题是钱从哪里来。 职业年金哪里来？

2015年《决定》提出，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，自愿为其工作人员建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。建立职业年金的目的是，补偿机关事业单位养老金下降的部分。

建立职业年金，也涉及钱从哪里来的问题。机关事业单位基本养老保险改革，已经让各级财政背负20%的负担，再加上8%的职业年金缴费，可谓重上加重。对于“中人”而言，职业年金也需要对这些人在视同缴费年限中的工作进行补偿。实践中，这种缴费和补偿能力都直接依赖于各级地方的财政能力。如果不同地区之间，以及机关和事业单位之间的财政能力有差异，会使得缴纳职业年金方面也出现新的差距。

同样，按照现有政策，企业也可以自愿为其职工建立企业年金。但就目前状况，现有的企业年金往往集中在大中型国有企业，中小企业参与率较低。从积累的资产规模来看，95%的基金规模都来自于金融、电力、石油、烟草、铁路、钢铁等垄断行业的大型企业，而中小企业积累的基金还不到基金总额的3%。此外，从区域来看，我国企业年金也主要集中于上海、广东、浙江、福建、山东和北京等经济发达地区，在中西部地区的覆盖率则较低。

通常认为，针对企业年金的低覆盖率，机关事业单位的职业年金主要由财政拨款，会具有较高的覆盖率，但这会导致机关事业单位人员和企业人员无法实现真正的并轨。因此，需要加快发展个人税收递延型养老保险等，来补偿个人的养老需求。个人税收递延型养老保险，是指投保人在税前列支保费，在领取保险金时再缴纳税款，考虑到物价上涨因素，这一产品实际能起到减免个税的作用。2013年12月，人力资源和社会保障部、国家税务总局《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，规定自2014年起实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税优惠政策。2014年8月13日，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（被称为保险业新“国十条”），提出，适时开展个人税收递延型商业养老保险试点。

我国养老保险制度的真正并轨，还需要一个漫长的过程。