议“建立农村非缴费养老金和养老保险为时过早论”

摘要：国内外学者对中国是否建立农村社会养老保险存在诸多争议，分歧甚为明显。建立适合中国国情的城乡养老制度，是实现城乡社会一体化发展的题中之意，但问题不在于应不应该建立农村养老保险制度，而在于如何建立与国情相适应的特别是欠发达地区农村养老保险制度。一些学者认为建立非缴费制养老金制度，居民的养老金领取资格不受制于其缴费状态，有效减轻了老年人的贫困程度，也有效改善了老年人的生活状况。所以，建立非缴费制养老给付制度适合于中国农村居民特别是贫困家庭老年人口。

关键词：农村；养老保险；非缴费制养老金；为时过早

一、引言

中国人口网显示，1990年中国60岁及以上人口10589万人，其中城镇老年人口3304万人，农村老年人口7286万人。2009年中国60岁及以上人口16714万人，比1990年增长了57.86%。其中城镇老年人为4623万人，比1990年增长了39.92%；农村老年人口12092万人，比1990年增长了65.98%，中国农村老龄化比城镇更严重。农民老了谁来养，这是21世纪中国政府与农民面临的现实问题。“积谷防饥、养儿防老”是中华民族几千年来的养老模式。尊老、爱老、养老是中华民族的美德，民间有敬老爱老的习俗，政府有保障老有所养的法令，历代的思想家和社会学者著有很多养老、敬老、爱老的论著；中国长期的农耕文化素以家庭养老相传袭，但是新中国的各项政策、制度打破了农民传统养老模式，从而提出了21世纪9亿农民老了由谁养的问题。

二、建立农村非缴费养老金制度

中国贫困人口主要集中在农村，农村老年贫困更加严重，针对中国农村是否建立非缴费养老金制度，学术界研究分为“理想”和“务实”两派。

（一）“理想派”

建议中国农村建立老年农民非缴费制养老金给付制度的“理想派”的代表人物有刘京生、申策、林义、张云刚、陈志国、杨德清和董克用以及耿志刚等，他们提出了诸多农村非缴费制养老金给付的建议。刘京生（2000）认为，从世界各国农村养老保险的制度分析，有互助型、合作型、股份制和国家型四种选择。前三种属于诱致性制度变迁，考虑的是个别人或个别群体的利益。后一类属于强行制度变迁，是由政府命令和法律引入实行，以国家权力为后盾，由国家财政支撑的，考虑的不是个人或个别群体的利益，而是社会的整体利益。申策（2006）认为：“养老保障制度的改革最佳选择将是引入全民无偿养老金制度来覆盖生活在农村地区的人口。考虑到财政问题，农民养老金开始时金额将比较小，随着国民生产总值的增加而逐渐增加。中国社会保障制度的改革应将占全国人口70%的广大农民享有一个最低的社会保障制度，对于许多农村居民特别是贫困农民，很小数额的养老金能产生不容忽视的社会效益。尽管大多数情况下，它不是家庭唯一的收入来源，但它将大幅减小农村贫困老年人口的比例。”林义（2006）提出了中国农村实行普遍保障的农村养老保险制度。张云刚、陈志国（2007）提出了在中国农村实行非缴费型的养老保险制度。杨德清、董克用（2008）《普惠制养老金――中国农村养老保障的一种尝试》的观点为农村老人提供普惠制养老金。耿永志（2009）认为农村养老保险政府负担为主，以低标准、广覆盖为原则增强制度的吸引力；且农村养老资金统筹层次不应低于市级，努力实现更高层次的统筹；充分考虑与城镇保障项目的衔接；完善与之相关的计划生育、土地等配套政策。

（二）“务实派”

主张中国农村建立非缴费制养老金制度的“务实派”代表人物主要有盖尔.约翰孙、杨立雄、穆怀中、刘从龙、林毅夫、杨娟、唐利平、风笑天和段家喜等学者。他们分析了农村经济发展状况，特别是经济欠发达地区、自然条件恶劣环境下生活的农村居民，提出了自己的看法。美国主流经济学派、芝加哥大学教授D.盖尔．约翰逊认为，将土地所有权交给农民即赋予农民土地永佃权以补充农民养老金的不足。在农民中实行土地私有化，土地就可恢复在农户内部的代际转移和跨时代转移，政府可以不费分文，可大大提高农村老人的保障程度。另外，要让农民自愿参加养老保险计划，吸引大部分农村人口，4%回报率是必要的。如果政府能保证4%的回报率，把财政收入的10%用于养老保险，供款40年。预期领取养老金时间15年，养老金替代率是退休时收入的42%，对于那些有经济能力自愿投保的农民来说可以满足其基本的生活需要（约翰逊，2003）。杨立雄（2006）分析大多数农民收入低且没有固定的收入来源，加之政府和集体缴费主体的缺位，造成了农村社会养老保险发展缓慢甚至出现倒退。他建议从农村社会保险退回农村社会救助，以非缴费老年津贴方案代替现行的缴费为资格的养老保险制度，为农村老年人提供最低层次的社会救助。穆怀中（2007）认为发达国家建立了农民年金计划，“大多数国家工业化发展的第二阶段向第三阶段过渡的时期把农民纳入社会养老保障，即工业化发展不再依靠农业、靠自身积累，并且工业开始反哺农业的时期；任何国家农民都是工业化进程中的受害群体，应在适当时候、不同程度上对农民进行补贴。”刘从龙（2007）认为，“旧农保”主要是农民自己缴费，集体补助比例很低，农民参保的积极性低。正在试点的新农保一改传统做法，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合方式，加大中央财政投入力度，积极引导农民普遍参保。新农保实行“有缴有补”的政策，即农村人口缴费参保的，政府给予每人每年不少于30元的补贴。

林毅夫在2008年“两会”上指出，构建和谐社会和全面建设小康社会，最大最难的问题还是在农村，人们不应视土地为农民可靠的生存保障。“以中国现有的国情国力，9亿农民的社会保障问题全线覆盖还做不到，先关注那些孤寡老人、无父无母的孤儿、长期卧床的病人总是可以的。养老、失业、医疗保障还一时无法全部做到，但先从医保、养老开始是可以的，先从扶贫是可以的。在农村地区建立类似城镇最低生活保障制度的农村低保制度，逐步将在城市的农村流动人口纳入城镇低保范围。同时，要针对农村鳏寡孤独及丧失劳动力的人群进行有效的救助式扶贫。逐步地，把社会安全网扩大，覆盖每一个人”。

杨娟（2010）分析非缴费型养老金制度实施条件以及缴费型与非缴费型养老金制度融合等问题，提出了非缴费型养老金制度在扩大养老保障范围、降低老年人及家庭的贫困程度方面具有现实的效果，要求低收入国家需要进一步思考实施非缴费性养老金制度的可能。

此外，段家喜（2007）、唐利平和风笑天（2010）提出了建立农村养老保险的补贴制度，“建立国民养老金、个人账户养老金与补充养老金三个层次相结合的养老制度”。

三、实施农村养老保险为时过早论

针对新农保政策下农民缴纳养老保险意愿低、资金累计少现象，国内外部分学者认为21世纪初期在中国农村试行养老保险制度条件不成熟、为时过早。

袁春瑛（2004）在《国外农民社会养老保险及对中国的启示》中给出了三点建议：一是提高养老保险金的给付年龄。如推迟到65岁再开始领取养老金，这样有利于在一定程度上提高养老金的给付水平。二是将“养老”与“退休”结合起来。如规定老年农民在65周岁后办理“退休”手续，而后不再直接从事农业生产经营，否则扣除部分给付金额。这样，养老基金除了可为农民本人提供老年经济生活保障，还能在一定程度上调节中国农村劳动力市场的供求矛盾，缓和农业劳动力严重剩余的压力。三是建立农村社会养老保险基金给付的动态调整机制。

朱俊生、葛蔓、庹国柱（2005）以北京市大兴县为例分析了农村社会养老保险制度试行中出现的问题，提出了“农村社会养老保险能否建立并保持可持续发展，仅依靠需求动机是不够的，还需要政府的态度、财政能力、农民的意愿、制度设计的合理性等条件。从防范老年贫困风险的角度出发，对处于贫困线以下的人群提供最低收入保障，尽快建立农村最低生活保障制度，完善农村社会救助制度是目前大多数农业地区比较理性的选择”。

台湾学者朱敬一和于若蓉的新书《了解华人家庭》认为：中国家庭的发展情况不同于美国社会，由家庭成员构筑而成的安全网，仍旧非常紧密，并以相当有效率的方式运作。如果贸然引进美国的社会安全体系，提供失业保险、社会救济等社会安全措施，反而可能让个人依赖社会安全网，不积极营造家庭关系，让原本紧实的家庭安全网变得松散，甚至瓦解。与其将资源投入社会安全网的建构，政府不如致力维系家庭安全网，让中国家庭尽量保存原有的风貌。美籍华人经济学家邹至庄（Gregory C. Chow，2010）认为中国不应该学西方搞社保。“在传统中国社会中，家庭扮演的角色与美国家庭有所不同。在美国社会中，个人可以看作社会的基本组成元素，家庭的功能在于支撑个人，让个人的生活得以开展。但在传统的中国社会，家庭是社会的核心单位，个人存在的目的是维系家庭，让家族的生命得以延续。尽管计划生育政策使家庭生儿育女数目减少，家庭规模略为减小，但两代之间的互动仍相当频繁、紧密。如果上一代帮带孙子或提供大笔资助，下一代回馈的可能性也较高。《了解华人家庭》一书问世，可以让我们重新思考传统中国家庭有哪些好处，而不必向美国学社保。”

高书生（2006）提出了《社会保障改革：何去何从》。他从农民工“退保”事件分析中国社会保险面对农村父老乡亲、面对农民工和失地农民，社会保障凸显制度创新不足，社会保险的制度惠及面“今不如昔”。针对社会保障资金不足问题，他提出了中国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障或叫做老年社会保障。

农民工“退保”事件已引起政府的重视。2009年12月22日，国务院第93次常务会议讨论通过《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（简称《办法》）于2010年1月1日起实施。该《办法》包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。尽管农民工“社保”跨省、跨地区转移问题已得到解决，但是由此说明制度设置的不完善，没有论证现有经济发展状况下制度的可行性，出现了“上有政策，下有对策”局面，没有实现制度建设之初本意。

四、结论

综上所述，国内外学者对中国是否建立农村社会养老保险存在诸多争论，分歧甚为明显。建立适合中国国情的城乡养老制度，是实现城乡经济社会一体化发展的题中之意；问题不在于应不应该建立农村养老制度，而在于如何建立与中国国情相适应的，特别是适合欠发达地区的农村养老制度。“建立非缴费、税收融资、普惠制（universal）或家计调查型（meng tested）老年社会保障计划对于非正规就业人口获取社会保障尤为有效”（Holzmann & Hinz， 2005）。所以，建立非缴费制养老金制度适合于中国农村居民特别是贫困家庭老年人口。

参考文献：

1刘京生.中国农村保险制度论纲[M].中国社会科学出版社,2000.

2申策.中国农村老年人最低社会养老金制度的必要性、可行性和可能的社会效益[J].中国农村经济,2008(8).

3耿永志.新型农村社会养老保险制度建设需要注意的几个问题[J].特区经济,2009(12).

4D.盖尔.约翰孙.中国能否通过在农村创造非农工作职位来转移大部分农业劳动力[J].中国农村观察,2003(5).

5杨立雄.利益、博弈与养老金改革――对养老金制度的政治社会学分析[J].社会,2008(4).

6穆怀中.社会保障国际比较[M].中国劳动社会保障出版社,2007(8).

7刘从龙.建立城乡统筹适应市场经济的养老保障体系[A].2008中国经济展望论坛[C].2007-12-21.

8林毅夫.中国新农村建设的目标[DB/OL].New.省略,2008-03-15.

9段家喜.养老保险制度中的政府行为[M].社会科学出版社,2007.

10袁春瑛.国外农民社会养老保险制度及对中国的启示[J].调研世界,2004(3).

11朱俊生,葛蔓,庹国柱.国外农民社会养老保险制度的发展及启示[J].人口与经济,2005(4).

12Gregory C.Chow.Knowing China[J].Singapore: World Scientific,2010(1).

13Holzmana,Hinz.Old-age income support in the twenty- first century[J].International Journal of Social Welfare,2005(6).

(作者单位：华中科技大学经济学院；西亚斯国际学院)