辽宁省养老保险改革试点与养老金财务可持续运行分析

[摘要]根据国务院试点方案,辽宁省对本省养老保险制度进行了调整与优化。实证测算表明,辽宁省“十一五”规划中的不同发展方案,对改革试点中的辽宁省养老保险收支状况产生很大影响;此外通过拍卖国有资产、加大财政支持力度、提高收缴率将会有利于辽宁省养老保险收支赤字的弥补。

[关键词]养老保险制度;改革试点;“十一五”规划;收支状况

[中图分类号]F840.67　[文献标识码]A　[文章编号]1673―0461(2010)09―0052―04

随着经济的发展和人类寿命的延长,全球普遍出现了人口老龄化趋势。传统的现收现付财务模式在人口老龄化的冲击下越发难以为继。中国也由于人口老龄化等原因,于上世纪90年代对养老保险制度进行了几次重大改革,确立了部分基金积累财务模式。但是,由于养老保险制度中的若干关键性问题没有得到最终解决,因此在进入新世纪后,国务院选择辽宁省作为养老保险制度改革试点省份,期望通过辽宁的改革探索出一条新路,以对完善我国养老保险制度提供借鉴。

一、养老保险制度财务模式的理论划分

从全球来看,世界各国的养老保险制度虽然在制度形式、运行方式上千差万别,但是都可以根据养老保险制度的结构、融资、管理、实施主体、给付标准等方面的相同特点,将其划分为若干种类。从融资方式划分,养老保险制度可分为三种,即现收现付制、完全基金积累制、部分基金积累制。这是目前世界上对养老保险制度进行划分的主要标准。部分基金积累制是介于现收现付制、完全基金积累制两种模式之间的一种选择。它根据两方面收支平衡的原则确定费率,即当期筹集的资金一部分用于支付退休者的养老金,另一部分为在职者预留下来,用于今后的养老,在满足一定时期(通常为5年―10年)支出的前提下,留有一定的积累金。部分基金积累制既不像现收现付财务模式不留积累基金,也不像完全基金积累模式那样预留长期使用的基金。它的储备基金规模比现收现付财务模式大,比完全基金积累模式小。我国在改革开放前基本沿用的是现收现付制,而改革开放后,随着人口老龄化趋势的不断加深,我国已建立起部分基金积累养老保险制度。我国养老保险制度在财务上分成了两个部分,其一是在财务运行上仍然采用现收现付制的部分,被称为“社会统筹”部分;其二是在财务运行上采用完全基金积累制的部分,被称为“个人账户”部分。因此,中国的公共养老金计划也被称为“统账结合”养老保险制度。

二、辽宁省养老保险制度改革背景及试点方案

(一)辽宁省养老保险制度改革背景

由于中国传统的养老保险制度主要覆盖城镇国有和集体企业,而辽宁省是全国重要的老工业基地,国有和集体企业非常集中,这意味着辽宁省要承担比全国平均水平高得多的养老保险负担。辽宁省养老保险制度在两方面表现出失衡的趋势,其一是在职职工与退休职工人数增长速度上的失衡;其二是养老金收入增长速度与支出增长速度上的失衡。在第一种失衡方面,2003年全国平均的养老保险制度赡养系数为34.5%,而辽宁省为42.9%,这表明全国平均每2.9个在职职工赡养1个退休职工,而辽宁省则减少为2.3个在职职工赡养1个退休职工,养老保险负担明显高于全国平均水平。1998年―2003年期间,参保在职职工由635万人增长到689万人,年均增长1.37%;而同期参保退休职工的人数由237万人增加到296万人,年均增长3.78%,增长速度高出参保在职职工近2.5个百分点。二者发展速度的不平衡导致在职职工的养老保险负担日益沉重。在第二种失衡方面,1998年―2003年期间养老金统筹收入的年均增长速度达到7.51%,同期养老金统筹支出的年均增长速度为8.34%,高出收入增长速度0.83个百分点,这导致养老金收支持续赤字,赤字额由1998年的19亿元,增长到2003年的38亿元,整整增加了1倍。加之养老金替代率高,企业破产现象较多,也严重影响了全省养老金的支付能力。

(二)辽宁省养老保险制度改革试点的基本政策

为与国务院提出的改革试点方案相配合,辽宁省政府对有关养老保险制度的各项规定进行了相应修改,辽宁省养老保险制度改革试点的基本政策可以概括为以下几个方面:

1.扩大养老保险制度实施范围。养老保险制度的覆盖范围不仅限于辽宁省国有企业和城镇集体企业,而且外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及职工、企业化管理的事业单位及职工、城镇个体工商户业主及雇员、自由职业者都包括在内。

2.优化养老保险费的征缴结构。企业基本养老保险费社会统筹部分以上月工资总额作为缴费基数,企业的缴费比例一般为企业工资总额的20%左右。职工个人缴纳养老保险费的比例由11%统一调整为本人缴费工资的8%,并全部计入个人账户。自由职业者、城镇个体工商户业主按本人缴费基数的18%缴纳,其中8%计入个人账户,10%划入社会统筹基金。

3.规范个人账户基金管理。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理,实行省级核算、分级支付的管理体制。个人账户基金全部存入国有商业银行,除预留两个月个人账户基金支出额用于当期支出外,全部用于购买国债,以实现保值增值。

4.规范养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,职工达到法定退休年龄且个人缴费年限满15年的(个人缴费年累计12个月为1年),按月领取基本养老金。个人缴费不满15年的,不发给基础养老金,个人账户全部储存额一次性支付给本人。缴费年限超过15年的,每超过一年增发上年度本省职工月平均工资的0.6%。

5.强化养老保险基金管理

基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户,实行收支两条线,专项管理,专款专用。

三、基于“十一五”规划方案的辽宁省社会统筹养老金收支测算

辽宁省养老保险制度改革试点的开展适逢辽宁省“十一五”规划方案出台之时,因此测算辽宁省养老保险收支状况就无法回避“十一五”规划方案中所设计的各项发展参数,同时这些参数作为养老保险制度运行的宏观背景也决定着辽宁省养老金财务收支状况。本测算不仅考虑“十一五”期间养老保险收支变动情况,而且将测算时期延长到2020年,目的是希望在一个较长的时间段内发现养老保险收支的变动规律。以下将依据辽宁省“十一五”规划设计的三个发展方案,结合辽宁省经济、人口发展指标,运用亚洲银行开发的PROST软件对辽宁省养老保险社会统筹收支状况作以预测。

(一)“十一五”规划方案一条件下的养老金统筹收支预测

“十一五”规划方案一对辽宁省宏观经济主要指标的预测是,GDP以年均9%的速度增长,到2010年辽宁省GDP总量达到13,660亿元,2010年居民消费价格指数为102.5,城镇居民人均可支配收入

年均增长速度为9.5%,到2010年达到13,631.7元。根据以上条件,测算养老金统筹收支状况为:在测算期间内养老金收支始终处于赤字状态,并且赤字额度较大。在测算的起始年2006年,养老金统筹收入为94.82亿元,统筹支出为194亿元,当期赤字额为99.18亿元。2006年-2020年期间,养老金统筹收入以年均9.66%的速度增长,同期支出的增长速度为6.11%。在测算的终止年2020年,养老金统筹收入为378.07亿元,统筹支出为472.18亿元,当期赤字额为94.11亿元。总体来看,在测算期内养老金赤字出现了由初期的逐渐扩大,然后逐渐又向初期水平恢复的变动趋势。

(二)“十一五”规划方案二条件下的养老金统筹收支预测

“十一五”规划方案二对宏观经济主要指标的预测是,GDP以年均10%的速度增长,到2010年辽宁省GDP总量达到14,600亿元,2010年居民消费价格指数为103.5,城镇居民人均可支配收入年均增长速度为11.9%,到2010年达到15,153.2元。根据以上条件,得到的养老金统筹收支状况为:在测算期间内养老金收支始终处于赤字状态,但赤字额度较“十一五”规划方案一的规模有所缩小。在测算的起始年2006年,养老金统筹收入为94.82亿元,统筹支出为194亿元,当期赤字额为99.18亿元。2006年-2020年期间,养老金统筹收入以年均6.57%的速度增长,同期支出的增长速度为6.81%。在测算的终止年2020年,养老金统筹收入为433.11亿元,统筹支出为521.33亿元,当期赤字额为88.22亿元。总体来看。在测算期内养老金赤字出现了一定程度的减少。

(三)“十一五”规划方案三条件下的养老金统筹收支预测

“十一五”规划方案三对宏观经济主要指标的预测是,GDP以年均11%的速度增长,到2010年辽宁省GDP总量达到15,700亿元,2010年居民消费价格指数为104.5,城镇居民人均可支配收入年均增长速度为14%,到2010年达到16,619.3元。根据以上条件,得到的养老金统筹收支状况为:在测算期间内养老金收支始终处于赤字状态,但赤字额度不但较“十一五”规划方案一的规模有所缩小,而且也小于“十一五”规划方案二的规模。在测算的起始年2006年,养老金统筹收入为94.82亿元,统筹支出为194亿元,当期赤字额为99.18亿元。2006年-2020年期间,养老金统筹收入以年均11.65%的速度增长,同期支出的增长速度为7.52%。在测算的终止年2020年,养老金统筹收入为495.52亿元,统筹支出为575.38亿元,当期赤字额为79.86亿元。总体来看,在测算期内养老金赤字出现了较大程度的减少。

(四)对“十一五”规划三种方案的养老金统筹收支的比较

三种方案下的养老金统筹收支状况在2014年前基本接近,并没有出现过于明显的差别。如下图l所示。

在2006年―2014年期间,三种方案下的养老金收支赤字额的差别极小,最多没有超过1亿元;而2014年之后,差别开始显现出来,三种方案下的养老金收支赤字额差距越来越大,到2020年三种方案的赤字额差距高达6亿元―9亿元。具体的趋势是,“十一五”规划方案三(宏观经济增长最快的方案)使养老金统筹收支赤字减少的幅度最大;“十一五”规划方案一(宏观经济增长最慢的方案)使养老金统筹收支赤字减少的幅度最小;而“十一五”规划方案二(宏观经济增长适中的方案)使养老金统筹收支赤字减少的幅度界于前二者之间。由此可见,宏观经济增长越快,越有利于养老金统筹收支赤字问题的解决。

四、保持辽宁省养老保险制度财务长期可持续运行的对策

从宏观角度来讲,解决养老保险收支赤字无非是开源或节流两方面的办法。在开源政策方面,可采用提高养老保险基金的投资回报率、加快企业补充养老保险制度的建设、扩大养老保险制度覆盖面、拍卖部分国有资产、加大财政转移支付力度、提高收缴率等措施。而在节流政策方面,则可采用推迟退休年龄、降低养老金替代率等措施。

但以上的措施仅在理论上可行,因为提高养老保险基金的投资回报率要依靠资本市场的完善,目前我国还不具备这一方面的条件;加快企业补充养老保险制度的建设会导致企业负担的加重,这在国有企业战略性调整和为企业减负的大背景下,显然不具有可行性;扩大养老保险制度覆盖面则是一柄“双刃剑”,它在增加目前养老金收入的同时也背负了未来对新加入者进行养老支付的沉重负担;推迟退休年龄确实可以减少养老金给付规模,但是由于劳动者会将较低的退休年龄看作是第二次择业的机会,如果贸然提高退休年龄肯定会受到尚未就业者的反对和抵制;降低养老金替代率是减少退休者养老金数量的措施,由于养老金给付的刚性特点,降低养老金替代率会带来很大的政治风险。综上所述,目前具有可行性的对策只有拍卖部分国有资产、加大财政转移支付力度、提高收缴率三项。

(一)拍卖部分国有资产弥补养老金收支赤字拍卖部分国有资产首先要分析国有经济的竞争力,要准确找到不具有竞争力的一般性竞争特点的国有资产,然后将其固定资产进行拍卖。这样既能弥补养老金赤字又符合国有经济战略性调整的要求,是“一箭双雕”的政策。确定不同行业的国有经济竞争力,可以通过选择能够反映国有经济行业间和行业内两个方面的竞争力指标,计算全部国有经济的竞争力得分,并依据该得分对国有经济竞争力进行排序,通过排序的结果评价国有经济的现实竞争力。

通过测算,在辽宁省37个工业行业中,国有经济不具有竞争力的行业有16个。分别是皮革、毛皮、羽绒及其制品业;木材加工及竹藤棕草制造业;橡胶制品业;食品加工业;家具制造业;非金属矿物制造业;金属制品业;食品制造业;纺织业;服装和其他纤维制品制造业;造纸及纸制品业;塑料制品业;文教体育用品制造业;印刷业、记录媒体的复制;饮料制造业;烟草加工业。这些行业的国有固定资产为160.8亿元。如果这些行业的固定资产被拍卖,所获得的资金用于养老金赤字的补偿,将会对养老保险制度财务的可持续运行产生良好的影响。

(二)加大财政转移支付力度弥补养老金收支赤字

“十一五”规划方案一对财政收入的预测为,2010年财政收入达到827.1亿元,年均增长率为10%;“十一五”规划方案二对财政收入的预测为,2010年财政收入达到1,050亿元,年均增长率为11.5%;

“十一五”规划方案三对财政收入的预测为,2010年财政收入达到1,670亿元,年均增长率为15%。依据“十一五”规划方案对财政收入的预测,我们可以测算财政转移支付对养老金赤字的影响。

在“十一五”规划方案一前提下,如果辽宁

省财政能够以年收入的10%作为养老金赤字补偿资金,则将从2012年起可以完全弥补养老金统筹收支赤字。在“十一五”规划方案二前提下。如果辽宁省财政能够以年收入的10%作为养老金赤字补偿资金,则将从20lO年起可以完全弥补养老金统筹收支赤字。在“十一五”规划方案三前提下,如果辽宁省财政能够以年收入的10%作为养老金赤字补偿资金,则将从2008年起可以完全弥补养老金统筹收支赤字。

(三)提高养老金收缴率以增加养老金收入

该方案的实质就是加强政府对养老金费收缴的监管力度,通过逐步提高养老金收缴率,增加养老金有效供款。具体的方案是,将目前82%的收缴率提高到95%的水平,这在意味着减少了欠费现象的发生,对改善养老金统筹收支有一定益处。以“十一五”规划方案一为基础,在提高收缴率之前,2006的养老金统筹收支赤字额为99.18亿元,2020年为94.11亿元。而在提高收缴率之后,2006年的赤字额为84.42亿元,比调整前的赤字额减少14.76亿元;2020年的赤字额为35.14亿元,比调整前的赤字额减少58.97亿元。以“十一五”规划方案二为基础,在提高收缴率之前,2006的养老金统筹收支赤字额为99.18亿元,2020年为88.22亿元。而在提高收缴率之后,2006年的赤字额为84.42亿元,比调整前的赤字额减少14.76亿元。2020年的赤字额为20.65亿元,比调整前的赤字额减少67.57亿元。以“十一五”规划方案三为基础,在提高收缴率之前,2006的养老金统筹收支赤字额为99.18亿元,2020年为79.86亿元。而在提高收缴率之后,2006年的赤字额为84.42亿元,比调整前的赤字额减少14.76亿元。2020年的赤字额为2.56亿元,比调整前的赤字额减少77.3亿元。

以“十一五”规划三种方案为基础,调整收缴率后都使养老金统筹收支出现了相同的变化趋势,即养老金赤字额不断减少,而且经济速度增长速度最快的方案三使养老金赤字额减少的幅度最大,经济速度增长速度最慢的方案一使养老金赤字额减少的幅度最小,经济增长速度适中的方案二使养老金赤字减少的幅度位于前二者之间。尽管提高收缴率后测算期内的养老金统筹收支没有出现盈余,但是赤字额的逐渐减少在一定程度上有利于养老保险制度的健康运行。

综上所述,采取具有可行性的拍卖部分国有资产、加大财政转移支付力度、提高收缴率的措施,都能够在一定程度上解决或减少养老金统筹收支赤字。这三项措施可以分开使用,也可综合运用。如果要综合运用,则应确定各政策之间的适当比例,使各项政策协调搭配,这样能够更好地解决养老金收支赤字,保持辽宁省养老保险制度财务的可持续运行。

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