我国财力与事权匹配度的绩效评价

[摘 要] 党的十七大才正式提出了财力与事权相匹配的论断。本文正是在公共财政均等化的角度下运用财力与事权相匹配的理论,在教育方面进行了探讨,不仅政府间在经济发展上讲究财力与事权相匹配,而且在教育上也是不容忽视的。列举了充分的数据来说明我国现在的教育投入不足,和国际上相比较分析我国教育投入不足的制度性原因及提出了相应的政策建议。

[关键词] 财力 事权 泰尔指数

一、问题的提出以及概念的澄清

1.财力与财权,在以前学者的研究当中,大多使用的是财权研究,其中财政分权问题讨论的很充分,如学者王绍光,孙开等。而关于财力问题的研究,如何振一,但其只是从税收上着手讨论,侯一麟也只是对省、市等政府的财力,财权进行了初步的研究。财权是指各级政府负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括征税权、收费权及发债权;财力是指各级政府拥有的货币形式的财政资源,是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的能力。财权和上级政府的转移支付共同构成财力。通过税(含费)收权获得收入且可以随意支配,是自有财力;通过其他途径获得收入且可以支配,是可支配财力。财权仅仅是一种权利,而财力才是事权主体实实在在的收入,并且还是可支配收入。

2.财力与事权,逻辑上讲财力与事权应该相匹配,有多大的财力,就应该有多大的事权与之相辉映;反之,有多大的事权,就应该赋予相应的财力。而不是财权是与事权相匹配。政府间关系的基础是财政,实质上是政府间财力的划分与事权的划分,而不是财权的划分。政府间的转移支付是形成财力的重要组成部分,因为其形成实实在在的政府拥有的资源。而且各地方政府间的财权基本上一致,但是财力有的却相差甚大,譬如说贵州市和深圳市。故而我们把问题集中到了财力与事权的最优匹配度上。

3.事权与支出责任,在这里强调事权与支出责任的不一致性,因为支出责任是建立在事权划分的基础上的,事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力,然后在地方的事权划分清楚之后,再确定地方政府所需的资金,也就是要进一步确定资金来源。

政府和市场的关系要求政府提供的公共品必须起到公平分配的作用,能够缩短社会贫富差距,实现帕累托最优。而公共品的提供很大程度上体现在政府事权的分配上,根据相应的事权合理的分配财力能够缩短中西部的差距,特别是在一些比较发达的省份和贫穷的省份之间,进而体现出社会的公平。伴随着现代财力与事权观念的转变和国家加大力度的转移支付,本文旨在借助财力与事权相匹配的原则,说明在教育部门存在很大的财力与事权不匹配的现象出现。这里教育财力与事权的分离是我国教育经费管理体制中存在的一个主要问题。我国教育经费的预算编制、拨款和使用管理权是属于财政和计划部门所有,但是作为统管教育事业发展的教育行政部门却没有参与教育预算经费编制和经费分配、管理的权利。这导致了有事权,无财力的局面出现,使教育资源的分配上出现种种矛盾。

二、教育的投入支出和政府的转移支付:不对称

要发挥政府在市场中的作用,特别是在教育中的作用,财力在教育方面应该有所保障,并且还要加大力度,充足的财力来源是最基本的物质保证。本文选择全国教育性投入作为财力绝对数的指标,用以衡量中国政府长期以来对教育事业发展做出的努力和取得的成绩,将财政性教育投入作为占国民生产总值的比例作为相对指标来考虑;同时,将教育性支出作为事权的重要衡量指标,教育性支出占国民生产总值的比例作为相对性指标,接着比较教育性投入与支出的匹配度,再和国际上其他国家相比较,在教育方面关于“财力与事权”的匹配度上展开讨论,找出我国与其他国家的差距。

1.全国教育性投入绝对数分析

改革开放以来,我国财政对教育的投入规模迅速扩大,从1980年的113.19亿元增长到1993年的745亿元(包括预算内教育投入和政府征收用于教育的税费),1993年的投入额是1980年投入额的6.58倍。预算内教育投入占财政支出的比重也由很大提高,1980年为8.8%,1993年达到13.88%,教育经费总投入从1980年的145.50亿元增长到1993年的1059.94亿元,增长了7.29倍。总体上来说,我国政府在教育投资上的规模是不断增加的,教育经费的增加为我国教育事业的健康发展提供了有力保障,截至 2007 年底,全国实现“两基”(基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲)验收的县(市、区)累计达到 3 022 个(含其它县级行政区划单位 205 个),占全国总县数的 98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%。小学学龄儿童净入学率达 99.49%;初中阶段毛入学率超过 98%;高中阶段毛入学率达到 66%;高等教育毛入学率达到23%。“十五”期间全国共扫除文盲 971.73 万人,青壮年文盲率控制在 3%左右,中国劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。这与各级财政和政府部门认真贯彻中央关于“加快教育事发展”的决定有直接联系。

2.全国教育性投入相对数分析

我们用教育经费占GDP的比重来作为考察教育经费合理性的指标分析,可以显示出我国教育经费投入的不足见表1:

教育经费占GNP的比重是衡量一个国家有多少资金用在了教育上的重要指标。从表中我们可以直接看出来,虽然我国教育投入的绝对量一直在增长,而且还比较快,但是相对于GNP增长的速度确实是比较缓慢的,而且一直没有超过4%的,尽管是一直在提高。

理论上来讲,国家对教育的投入时基于财政收入的基础之上的,那么就应该是财政性教育投入增加的比例是和财政收入增长的比例一致的,但是从表上明显可以看出二者是不一致的,而且财政性教育投入增加的比例还多次小于财政收入增加的比例。1993 年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》当年,中国财政收入为4 348.95 亿元,占当年 GNP 的 12.58%,当年财政性教育投入为 867.76 亿元,占 GNP 的比重为 2.51%。2007 年中国 GNP 已达到 249 529.9 亿元,财政收入达 51 304.03 亿元,接近 GNP 的20.56%,与 1993 年相比增长了 7.98 个百分点,而财政性教育投入占 GNP 的比重仅为 3.32%,与 1993年相比仅增加个 0.81 个百分点,这离当年规定的4%的目标还有相当一部分距离;而且这里的财政收入还仅仅是预算内的,如果再核算上预算外的呢?结果可想而知。从教育支出占财政总支出的比重来看,中国1995年这一比重达到15.54%,2002年下降为11.99%,已经低于中国规定的15%的目标,与国际上发展中国家比较属于较低水平,如韩国(1997年)为 20.5%,泰国(2000的年)为22.44%,墨西哥(1999年)为25.54%(安体富、王海勇,2005)。财政对教育整体投入入严重不足的直接后果就是城市的孩子上学,实际上是家庭承担的负担,农村教育实际上很大程度上是农民自己办教育,所以,义务教育的福利性受到了损害。由于福利性受到损害,不少家庭的子女因为贫困而无法接受最基本的教育可见,再加上中国城乡差距、地区不平等程度呈扩大趋势,这一点可以从泰尔指数的分解来看出其来自省内的不平等程度要大于省际之间的不平等程度。而解决这一问题的唯一途径就是加大对教育的投入力度,真正实现教育的福利性,真正实现社会的公平,故而我国要实现长远的发展――科教兴国战略,就必须增加对教育财政性投入的比例,而仅仅是靠增加财政性教育投入的绝对数是远远不够的,更重要的是提高其在财政投入的相对比例上,即增加财政性教育支出的相

对规模。

三、中国财政性教育投入不足的制度性原因剖析

根据上述材料分析,在改革开放三十年的进程中,中国在教育上已经投入了很大的人力财力物力,也深深的拉动了教育的改革与前进,各方面业已取得了显著的成绩,但是仍然存在着财政性教育投入的规模问题,即是比例相对不足,特别是城乡、区域之间的差距在进一步的拉大,在农民群众中尤其是进城务工的农民们的子女的教育问题在新的时期给了我们社会一个极大的挑战,他们无法享受到城市市民子女所享受到的教育服务,致使教育的阶层性问题层出不穷。我们可以从中国财政体制上着手分析,而我国财政分权制度是导致财政性教育差距的根本原因,具体表现在地方政府的财力与事权不对等的矛盾方面。在教育的管理体制方面自从1994年以来一直实行的是在国务院的领导下、地方政府负责政策,这一年的分税制改革把教育问题大多留给了地方政府,而地方政府由于经济上的差距,就使有的地方没有能力充分负担起本地学校教育(中小学教育和高等教育)的资金。即便是有的地方有能力负担这个问题,但其地方领导追求的是个人政绩,我们清楚:教育的效应一般会比其他的经济效应来的晚。而领导在任五年,五年内让教育发挥其经济效应是相当困难的,所以很多地方也是不愿意承担大部分的教育资金问题的。因此要扭转教育的差距还应该多多赋予地方政府相应的事权,然后根据事权分配相应的财力,甚至通过直接的转移支付来解决问题。这样更加能刺激地方政府加大力度办教育的决心和信念。

四、结论和政策建议

在教育方面实现和谐发展,促进教育的进一步改革开放,我们还有很长的路要走,这中间需要有财政的大力支持,实现在教育方面的财力与事权相匹配的体制,避免以后在教育公平上出现差距越来越大的恶性循环。

1.赋予地方政府足够的事权,建立一套完整的绩效评价指标体系来评价各级政府对本地学校(中小学和高等院校)教育的支持力度和相应的标准转移支付力度,然后根据各地的实际努力情况在这个标准下上下浮动,当然这一套评价指标必须考虑到各地的经济实力问题。在根据各地的切实努力情况给予地方政府相应的财力,达到其在教育上的财力与事权的匹配性。如果地方政府并没有切实的付出努力,则不应付诸其其他地方政府所享有的财力。

2.完善政府间的财政性转移支付制度,促进城乡、区域间的均衡发展。消除教师在工资待遇的差距问题,避免因为待遇问题产生的师资流动,消除待遇的这一地域性差异,使教师工资标准化,限制学校兼职老师的比例。

3.健全地方性教育资金的使用问题,每一次的教育资金的使用要完全公开化、透明化,接受社会各方面的监督。避免因此而产生的侵占、挪用、滞留、截留,避免给寻租者机会。

4. 财力是事权的基础,使教育行政部门具有相应的财力,实现财力与事权相匹配,因此要进行财政预算体制改革,赋予教育行政部门相应的权限,并将教育部门的经费管理权和分配权也赋予教育行政部门,这样有利于提高教育资源的使用效率。

参考文献:

[1]王绍光:中国财政转移支付的政治逻辑,战略与管理 2002.3

[2]辛波: 政府间财政能力配置问题研究,中国经济出版社 2005.12

[3]高培勇:科学发展观:引领财政政策新思路,中国财政经济出版社,2004

[4]张筱峰 刘 剑:加强和优化我国教育投资的财政支持政策研究 [J]. 政策研究 2002.2