我国清洁空气立法中的信息需求问题探索

摘要：2014年北京APEC会议期间的环境治理成绩为世界留下了难忘的APEC记忆，而将“APEC蓝”延续成为了会后的主要问题。信息需求问题在我国清洁空气立法中的不可或缺性，运用排放权交易理论、科斯定理和碳足迹理论来保证我国的清洁空气立法较为细致具体、适用性和实效性更强。

关键词：清洁空气；立法；信息需求；排放权交易

中图分类号：G203 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）05-0114-05

To explore the information needs of China's clean air legislation

Wang Yinga，Zhang Lib

（1.Dept.of economics and management，Xi’an University of Post & Telecommunications，Xi’an 710061，China；

2.The Department of science and technology，Xi’an University of Post & Telecommunications，Xi’an 710121，China）

Abstract：Environmental governance performance during the 2014 APEC meeting in Beijing for the world left a memorable APEC memory， but"APEC blue" continue to become a major problem after the meeting. Through the research on the environmental protection research deficiencies of our country and the legislation on foreign legislative experience of success.We find that the requirement of information problems in our country are indispensable； the clean air legislation； and through the use of Emissions Tading theory Kos's theorem and Carbon Footprint theory to make sure that the clean air legislation in China is moredetailed， applicable and effective through the information demand problems. Meanwhile it expounds how to explore and ensure the accuracy and timeliness of information process problems in information demand. Hope to have valuable reference to the clean air legislation of our country.

Key words：clean air； legislation； information demand； emissions trading

在日益严峻的全球气候变化的条件下，我国作为新型工业化国家也同样面临着空气污染带来的种种问题和挑战，诸如空气质量指数PM2.5[1]这样的问题在我国备受普遍关注。2014年11月10日至11日在北京落下帷幕的APEC会议，将世界的目光聚集到中国、聚集到北京，北京以会议筹备保障工作的出色成绩，为全体与会嘉宾留下了难忘的APEC记忆。而期间最让人印象深刻的是“APEC蓝”，这是在相关政府部门大力度推进环境整治工作，全方位开展景观布置工作，全市人民的支持参与下，我们协同开展大气污染防治工作，做好交通运行保障，做好志愿服务工作的收获。而会议后，政府部门提出“将继续考核清洁空气行动计划，力争早日实现大气治理目标，让APEC蓝延续”的目标。

通过北京“APEC蓝”可以看出，我国能够做好清洁空气这项事业，但缺乏持久性，这就必须有相关清洁空气立法的支持，而在清洁空气立法过程中，监管取证、备案记录等各个阶段的信息获取都是立法的必要前提，同时能够加快立法的进程和使得立法更加深入具备落脚性。不容忽视的是，清洁空气立法后所获得的社会反馈能够进一步丰富和细化信息需求，督促相关部门在环境变化中快速反应，提高工作效率，获取改进立法的相关信息，从而使得清洁空气立法和信息需求形成长期的良性循环。

清洁空气立法问题关系到每个居民的切身利益，立法机关为避免“闭门造车”，克服之前立法缺乏民主的缺陷，应实现“参与主体多元化”，吸收社会各界的人民主体参与其中，听取各方意见，及时互相沟通，一方面立法机关能够得到立法的关键民意信息，另一方面，信息公开，使得人民主体能够了解立法程序和原则，更好的支持立法和守法。[2]更深层次发挥了信息本身“与外部环境的互动关系，减少事物的不确定性”的强有力的功能。这样一来，双向的信息需求问题得以解决，法律的民主性也得到落实。

目前，我国现行的清洁空气法律制度还未随之建立起来为我国的生态环境问题保驾护航，这一问题使得我国清洁空气的立法迫在眉睫，而立法的基础性问题――信息需求问题也成为一部法律能否具有实效性的关键问题。

一、理论基础与研究现状

（一）研究现状

1.我国现有清洁空气立法经验的总结

我国现有关于清洁空气方面的立法问题进行了多方面的研究，对于我国清洁空气立法实践的发展具有重要的指导意义。

曹霞（2014）分析了日益严峻的全球气候变化对各国传统的法律规制模式提出了全新的挑战，美国已将温室气体界定为空气污染物，在联邦层面气候变化立法缺位的情况下，主要援引现行《清洁空气法》的规定出台了一系列温室气体减排措施，这种做法在立法和司法过程中引发了一些值得思考的问题。[3]张梓太等（2013）指出目前我们正处在修改环境法的关键时刻，我国环境法律体系在实践中实施效果不佳的最根本的原因是中国环境法遭遇能源结构、产业结构、区域结构、城乡结构和权力结构等结构性陷阱，由此产生的“以污染防治为中心”、“以沿海为中心”、“以城市为中心“和”以经济发展为中心”的环境立法特征进一步加剧了环境问题的严峻性，环境立法视角的狭隘化是无法让环境法在实践中大有作为的。秦虎等（2005）以美国《清洁空气法》为例，从立法与行政的角度分析美国环境管理体系的特点，并在此基础上着重分析了美国在空气保护方面所采取的排污交易、排污许可证、分类管理、技术标准等具体管理手段上的应用与创新。最后，总结了美国环境管理的特点，分析了其发展动向，并结合中国实际做了简要对比，以期为中国下一步的环境管理，特别是空气环境管理改进提供借鉴。[4]曹凤中等（2000）介绍了美国实施清洁空气法的情况，分析了实施清洁空气法在美国所产生的环境效益和经济效益，建议对我国大气污染防治法和环境影响评价法进行战略评价，以适应我国实施可持续发展目标的需要。

2.国外清洁空气立法比较研究

18世纪，英国最早进入工业化进程，出现了严重的烟尘污染，环境问题不仅严重影响了工厂工人的身心健康，还对城市中的普通人民造成了极大的困扰，因此在1821年制定了《烟尘防止法》。1853年制定了有关防止烟尘的《伦敦法》等法律。1866年，英国又出台了一部限制烟尘污染的《环境健康法》。1948年爆发的世界公害之一的伦敦烟雾事件，英国政府开始关注立法的实效性问题，于1956年出台的《大气清洁法》为标志，该部法律具体细致，操作简单，实践性较强。例如赋予地方代执行的权力，明确惩罚措施等。

1955年，美国国会通过了历史上第一部联邦空气污染控制的立法，即《空气污染控制法》。1963-1970年的七年时间里美国国会先后通过了5个关于空气污染治理的相关法案，自此，国家空气污染政策的框架基础被搭建起来。1963年，美国国会通过了《清洁空气法》，这是美国历史上第一次以清洁空气的名义制定和的空气污染立法，具有重要历史意义，规定了联邦政府制定国家空气质量标准，然后各州执行这些标准，体现了“合作联邦主义”。由于美国的政治体制特点，联邦与州的关系非常微妙，在法律落实上中央与地方的关系处理就显得非常重要，其所建立的一个特色制度就是依照《清洁空气法案》建立的“区域环境管理机制”。[5]

日本1968年针对战后的硫化物污染物的问题制定了《大气污染防治法》。战后经济恢复，针对城市汽车尾气污染问题，1992年制定了《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》。此外，在《道路交通法》、《道路运输车辆法》、《电气事业法》和《煤气事业法》等法律中亦有相关的大气污染防治内容。日本的温室气体排放权制度颇具特色。从现状来看，它与英国的温室气体排放权交易制度同样是一个非同寻常的“政策试验”。中央政府是整体应对气候变化的协调者，地方政府担负与民间部门互动的第一线责任；企业与国民则居于配合者的地位。日本温室气体排放权交易制度的显著特征是：不采取“命令控制模式”，也不采取“经济诱因模式”的管制机制，而是以划分权责与推广国民教育为其规范核心。其优点有：法律保证、举国体制、高层决策、政府主导、统一计划、综合资源、群众参与。当然，日本的这一制度也是在逐步探索之中，也有诸如市场与行政调控衔接等方面的问题。

以上问题就说明了英、美、日等发达国家也面临着清洁空气立法容易，执法困难的问题，究其根本就是立法机关在制定相关清洁空气法时，未进行透彻的信息需求探究，使得所立法律无法落地，实效性不理想的问题出现。但作为人类文明历史上最早的工业化国家，英国、美国和日本最早经历了环境污染和治理的过程，因此它们也就顺理成章地进入了最早一批制定相关法律和制度来解决环境问题的国家之列。因此，在目前条件下，我国需要依据具体国情和现有相关环境立法，取其精华去其糟粕：例如借鉴美国《清洁空气法》，吸收美国“区域环境管理机制”的精髓，说到底就是要加强区域沟通，而沟通的本质即是信息交流，亦即对于信息需求问题的探究，使得所立法律顺利落地。将以上这三个国家的针对清洁空气的做法作为参考的成功经验来制定符合我国国情的清洁空气法律制度。

（二）理论基础

1.排放权交易与科斯定理

排放权的思想来源于经济学家对环境问题的分析，1968年，美国经济学家Dales在其《污染，财产与价格：一篇有关政策制定和经济学的论文》中首次提出了排放权交易的设计，界定了排放权，即权利人在符合法律规定的条件下向环境排放污染物的权利。如果允许这项权利在特定条件下进行交易，便成为可交易的排放权。

科斯定理由罗纳德・科斯提出的一种观点，认为在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。科斯本人从未将定理写成文字，而其他人如果试图将科斯定理写成文字，则无法避免表达偏差。关于科斯定理，比较流行的说法是：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。

排放权交易价格由市场决定，灵敏度更大，效率更高。在产权明晰条件下，通过经济主体在市场上对污染排放权进行协商和交易，利用市场价格来引导私人行为，其理论基础是“科斯”定理。[6-7]理论上，只要排放权初始的分配方式确定，则各企业通过市场交易，利用价格体系的功能，能够促使污染外部成本内部化，达到最适当的污染排放水平。[8]

2.碳足迹理论

碳足迹（Carbon Footprint），是指企业机构、活动、产品或个人通过交通运输、食品生产和消费以及各类生产过程等引起的温室气体排放的集合。它描述了一个人的能源意识和行为对自然界产生的影响，号召人们从自我做起。

本文第三部分清洁空气立法中的碳税征收问题依靠碳足迹理论将征税依据具体明细化，使得立法更加具有落脚性和实效性。

二、清洁空气立法中的信息需求

（一）清洁空气立法所获信息的范围及来源

1.清洁空气法的信息需求范围

让“APEC蓝”延续这一目标的提出进一步推动了我国清洁空气立法的脚步。我们知道，清洁空气法的实施需要一定的手段方法，而手段方法的确立需要大量相关信息的支持和证实。因此，这就将实施手段方法和信息的需求提上了日程。下面，就将相关实施手段及其对应的信息需求范围做进一步的阐释。

（1）排放权交易及其信息需求范围

排放权交易分两种类型：总量交易与基准交易。总量交易的基本方式是：首先设定二氧化碳排放水平的总额度，然后将这一额度分解成一定单位的排放权，通过一定方式将排放权分配给排放二氧化碳的经济主体，并允许排放权出售。一个企业如果排放了少于初始分配的额度，那么就可以出售剩余的额度，而如果排放量超过初始分配的额度，它就必须购买额外的额度，以避免政府的罚款和制裁。基线交易，是以项目为基础的控制模式。规则制定者根据个体的排放水平为参与方划定基线（通常规定单位能耗或单位产出的排放率或排放密度）并按特定程序监测和计算各参与方所进行的实际排放量。在履行期限届满时，管理当局对该时期内的实际排放和基线进行比较后，那些实际排放低于基线的参与实体能够获得等于二者差额的信用额度，并可自由交易所获得的额度。如果某参与方的实际排放超过了为其设置的基线，就必须购买相当于超额的信用以保证履行，这一制度的关键在于基线的确定。[9-12]

因此，政府需要掌握以下信息：

一是企业产权明晰。这样清洁空气排放权交易主体就会清晰起来，政府在将来的针对方面就有了可靠法人主体，追究法律责任时也较为方便易行。

二是历史排放水平。这牵涉到政府给予各个污染主体的初始分配方式和排放配给量的问题，需要根据企业排放物不同来界定，具体问题具体分析。例如在欧盟的排放权交易体之中，建议免费的排放权应主要分配给那些碳排放量较大且不易通过技术等方式改造的，如化工、电力、冶金等高耗能工业，其余单位不应分配免费的排放权，并且免费所占的比例应小于20%，剩余的排放权则用于拍卖。这种分配方式避免了全部免费配给所造成的效益损失，同时又比全部拍卖更易被企业接受。

三是获取排放量标准信息。例如以单位产出的排放率或排放密度的标准来衡量企业污染排放量。这样做的好处是，企业之间在排放权交易时方便换算，控制总量目标，也有利于相关政府部门按特定程序检测和计算各个参与方所进行的实际排放量，进而方便相关部门立法时问题的判断。

四是运作管理信息（包括检查排污企业的许可证、监督排污情况以及强制执行环境政策）。排污企业作为一个利益体，如果缺乏有效的监督，他们的实际排污量就有可能超过购入的排放权，出现多排污少治理的情况。如何在有限的资源条件下，对排污企业实施有效的监督和措施，确保企业遵守排污规则，是排放权交易制度研究的另一个重点。

五是各个利益主体的意见信息。市场参与者根据自身利益的考虑和出于对清洁空气立法的强制性考虑，包含强制性参与者和自愿性参与者。相关部门应该掌握有效信息严格区分这两类参与者，根据这两类参与者利益角度的不同出台相应的监督管理措施，以达到资源的有效利用。

（2）碳税征收及其信息需求范围

碳税征收具有政府主导特征。通过征税，将使企业面临的成本中包含社会成本，激励企业采取措施降低污染排放。理论上，如果目标是福利最大化，那么税收比排放权交易占优。就减排成本来说，企业可以根据碳税制度，依照自身情况选择最优的减排路径，因此碳税提供了相对比较明确的信号。[13]

就碳税和排放权交易而言，碳税的优点为：（1）碳排放权交易需要确定国内碳排放总量，并进行碳排放权的分配，涉及多方利益，在未能达成一致协议前的实施难度较大，而碳税的开征则更加灵活；（2）碳税符合污染者付费原则，而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权，碳税相对碳排放权交易来说更加公平；（3）碳税适用于所有排放二氧化碳的对象，而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小，一般限于发电业等能源使用大户；（4）政府可以通过碳税获得收入，并用于节能减排。

因此，碳税方面政府要得到的信息除了上述排放权交易信息范围外还应涵盖：

一是对于企业减排成本信息的获取。因为相关立法部门在制定碳税税率时需考虑企业对于所纳税款和减排成本之间的权衡问题，如果减排成本信息获取不利，就无法制定相关税率，进而就对整个清洁空气立法的效率造成不小的影响。

二是对于污染主体排放量信息的确定。这一点关乎碳税征收起始点的判定，也是各企业减排工作衡量的标准。相关部门可以对参与企业安装检测排放量装置，定期检查和监督管理，以获取准确的排放量信息。

（3）政府补贴及其信息需求政策

政府补贴方式，是通过增加企业的边际收益来引导企业的行为。其间相关部门应获取的信息的范围包括：对于参与企业产品性质的确定，要具体问题具体分析。由于补贴的对象不同，其政策效果是不一样的。对可再生能源，节能技术投资与开发等项目的补贴等，会适当减少经济主体的边际成本（或增加边际收益），从而达到刺激企业技术进步，减少温室气体排放的目的；如果通过定价政策规定能源的低价格，然后对石化能源企业或是电力进行价格补贴或亏损补贴则一般会增加二氧化碳的排放。[14]

综上所述，除了应用排放权交易、碳税征收、政府补贴的实施手段方法外，我们还可以将上述三种手段方法相结合，其对应的信息需求的范围也相应的需要整合处理，来对应手段方法的融合。

2.清洁空气法的信息需求来源

（1）政府立法机关内部

例如政府环境信息研究所等类似机构，依靠政府相关部门能够搜集到来源较为权威的具体而有效的信息。而考虑到实际情况，政府内部机构之间不可避免地存在利益不一致的地方，从而到时信息沟通不畅，这就要求机构之间相互协商沟通，尽量达成一致意见，避免立法过程中的资源浪费现象。

（2）专业环境信息机构

例如与清洁空气信息研究相关的情报所、咨询公司等。如今越来越多大型的研究机构的服务质量相对较高，注重国际龙头企业的动向，关注全球化市场的发展趋势，尽可能将国内外的动态如实、及时地向所服务的机构传递。清洁空气立法主体与这些专业机构合作，能够获取大量及时、准确、有效的信息，大幅度提高立法的效率。[15]

（3）专家学者和高素质信息人才

专家学者主要是在清洁空气立法过程中提供针对他们所研究的环境空气领域的相关立法结构和相关立法专业术语方面的建议，但很少关注和考虑利益相关方的利益诉求。这就要求在今后的专家学者提供立法专业建议之前开展类似座谈会这样的表达民意的活动使得专家学者在提供立法建议时更加切合实际、更加符合公众的诉求。这样来自专家学者的信息才更加具有实效性、脱离象牙塔的固有思维。

无论是在上述的政府立法机关内部还是在专业的环境信息机构，都需要高素质的信息人才，我们可以参照日本现行的高级信息情报人才培训系统，制定一个培养计划，政府投入硬件教育系统，社会各界特别是环保公益组织来出资奖学金等项目。此外，通过理论与实践的结合保证清洁空气立法的信息需求得以保证。

（二）信息准确性与及时性的保障问题

例如在上述信息需求范围的论述中，为了能在清洁空气法起草阶段得到有效信息，面对严峻的空气质量压力，广泛的开展座谈会、论证会、听证会听取社会各界对于空气环境治理的看法和意见，集思广益。但执行起来仍然需要具体制度的完善来保障信息的准确性问题：一是优化参与以上会议的程序，制定参与的法定途径，促使立法机关不得不广开立法大门，接受人民监督；二是树立“以相关利益者为中心”的服务型立法理念；三是在方法上充分利用现代传媒技术，例如新兴的网络媒体等建立公开透明的信息交流平台，这不仅使得立法机关与人民群众的沟通渠道更宽更便捷，还能够促使“全民参与立法”的和谐理念深入人心，让人们的真实意愿表达更准确地体现在清洁空气立法过程中。

立法与现实的结合度是立法主体最为关注的一点。而清洁空气等环境问题是随着我国工业化进程的加快而逐步出现的，因此具有显著的现实性特点。为了使得清洁空气立法能够更加契合我国现实的环境问题，必须确保立法所需信息能够及时获得，就必须做到：一是在起草审议阶段，能够运用现代各种媒介及时向公众、更新立法信息，从而得到公众通过各种社交媒体传递出的各种关于清洁空气立法的反馈信息，增加立法主体对于具体细节信息的把握，进而使得相关法律更加具有实效性；二是在执法阶段，各种关于该清洁空气立法的执行效果就浮出水面，相关执法主体应将执法过程中出现的各种相关问题分门别类及时向立法机关反馈，立法机关也应及时将反馈信息加以适当处理，或修改或废除。这样立法和执法部门及时进行相互信息沟通和协调，使得清洁空气法律法规执行期间的问题得到及时有效解决。

此外，建议建立完备的“清洁空气立法信息库”，保证立法过程中的信息和反馈资源能够被有效整合，以备今后修改相关清洁空气法律法规的长期可持续利用和社会信息共享。

三、结论与展望

综上所述，本文从我国清洁空气立法过程中信息需求的角度，证实了本文强调信息需求问题是清洁空气立法能否具有落脚性和实效性的关键这一观点，从根本上提出建立科学而系统的信息需求机制，是我国的清洁空气立法问题有望实现，效果得以切实落实的必由之路。

从一定意义上讲，气候变化的特殊性与复杂性客观上要求我们时刻对清洁空气立法的信息需求和现行制度体系做出调整，从全局出发，积极推进我国应对气候变化的顶层立法，为公民、企业守法，行政机关执法与司法机关的审判活动提供明确的政策导向与法律参考依据。同时，发挥大国的引领作用，积极践行国际合作义务，推进清洁空气立法进程。

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