浅析土地交易程序的法制化

摘要：土地交易市场化的今天，召唤土地交易程序的法制化，解决这些问题应采取的对策：制定土地交易程序法规；确立法律责任；完善监督机制；提高执业门槛；完善交易程序的救助制度。

关键词：土地交易；程序；法制化

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）05-0126-02

The legal system of land transaction is analysed

（The Bureau of Land Resources Harbin， Harbin 150001）

Wang He

Abstract： It is the age of marketization of land deals now， summon the legalization of the process of land transactions， through analyzing the current situation of land trading programs， puts forward the countermeasures should be taken to solve these problems： land transaction regulations； Establish legal liability； Improve the supervision mechanism； Raising threshold of practice； Perfect the relief system of trading programs.

Keywords： Land deals；The program；The legal system

一、引言

土地交易的市场化客观上要求交易程序的法制化，在追求实现土地最大利用价值的同时，必然要求土地交易程序科学、严谨、规范、具体，以保证交易的公开、公正、公平。

二、土地交易现状

（一）交易形式

关于交易的方式，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）以及《城市房地产管理法》规定了协议、招标、拍卖三种出让方式。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称《规定》）中确定了招标、拍卖、挂牌三种出让方式。因此，我国土地交易的法定方式应当有协议、招标、拍卖、挂牌四种。但协议出让方式是严格控制使用的，只限于划拨土地使用权以及特殊用途等用地情形，不属于土地市场化的交易方式，土地交易市场化方式应当为招标、拍卖、挂牌三种。挂牌出让方式因只在《规定》中被确立其地位，实践中有人提出质疑，认为挂牌不能视为一种出让方式，且具有暗箱操作之嫌。

（二）实行交易许可制度

土地市场中出让的标的物为“有一定使用年限的国有土地用权”，一级土地交易市场由国家高度垄断，二级、三级土地交易市场为开放、竞争的市场。涉及原划拨土地或改变原土地使用条件的交易，经土地行政主管部门审核、县级以上人民政府批准后，才可入市交易。涉及集体建设用地的交易，要首先取得原集体经济组织的同意，再经土地行政主管部门批准才可依法流转。

（三）土地交易的种类

根据《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》的要求，原划拨土地使用权的交易、出让土地使用权的首次交易、法律允许的集体建设用地的流转等三大类土地交易必须公开交易。此外，依据《担保法》《民事诉讼法》《破产法》等法律规定，因《土地抵押权实现法》《民事诉讼法》《破产法》等法律规定，因土地抵押权实现用权的转让和出让、土地使用权的转让、租赁、抵押、作价出资、交换、赠与等交易活动也应当纳入有形市场。

（四）土地市场交易规则和程序

为规范土地交易行为，为土地使用权交易创造良好的市场环境，《规定》确定了各种交易方式的交易规则。在《土地管理法》及其实施条例以及《暂行条例》《规定》等法律法规中，规定了交易程序的流程。

三、程序设计存在问题及对策

（一）法律规范简单

《土地管理法》只规定土地使用权有偿使用制度，《城市房地产管理法》只确定可以采取招标、拍卖的方式进行土地交易，而对具体交易程序没有规定。《暂行条例》作为交易的程序法规，只规定了交易许可制度以及交易方式等，仍然缺乏可操作性。

（二）缺乏对违法行为的处罚制度

竞买人在土地交易中的违法违规现象如相互串通、扰乱竞买秩序等问题还较普遍存在。对于竞买人这些违法违规行为如何处理，法律法规没有作出明确规定。近些年，某些土地交易中心在土地拍卖中，当场查处了一起索要好处费的事件，按竞买规则宣布竞卖结果无效，重新拍卖，维护了土地交易的严肃性，但因缺乏具体的法律依据，无法采取具体措施进一步追究当事人的法律责任。

（三）交易市场职责不清

随着土地市场的深入发展，各地都建立起土地交易中心作为土地交易有形市场的载体。但土地交易中心往往都存在职责不清，管理不到处的现象，虽然有管理权却无相应的处罚权，给执法带来很大难度，也扰乱了交易市场的正常操作流程。

（四）法律关系不明晰

土地交易一方面具有行政行为的属性，另一方面又具有市场行为的属性，这在一级土地交易市场表现得尤为突出，土地交易行为的特殊性和复杂性，使得交易程序中的法律关系复杂难以判断。如对成交确认书的性质就难以定位，引起了许多争论。人们往往将成交确认书与土地出让合同混为一谈。

四、土地交易法律程序的规范

公平和正义始终是人类社会共同的追求，伴随着社会的不断发展，人们更加注重利用法律程序在具体运作过程中实现价值目标。加快土地交易程序的法制化步伐，对于合理开发、利用土地具有重大的现实意义。

当前，我们的首要任务是更新观念，确立程序公正在土地交易市场的地位，使竞买人在土地交易市场自觉追求程序公正，努力维护程序公正，公证机关和社会舆论积极参与监督交易程序是否公正。这样国土资源才能真正合理利用，土地有偿使用制度才能拥有自己真正发挥作用的空间，土地市场才能真正在市场经济中显示出独特的作用。

从以上土地交易问题出发，分析出我们国土交易市场程序应采取以下措施。

（一）制定土地交易程序法规

我国现阶段的土地交易程序的主要依据为《暂行条例》和《规定》，远远落后于实践的要求，且《规定》仅为部门规章，效力层级过低，有必要提升其层级，至少应将《规定》上升为行政法规。我国正在制定《行政程序法》，为健全土地交易市场，同样应当尽快制定统一的《土地交易程序条例》，以弥补土地法律体系在立法上的缺陷，纠正重实体轻程序的偏差。

（二）确立法律责任

任何制度如果没有相应的法律责任，最终只能流于形式。要健全土地交易市场，除要规定土地交易市场工作人员的法律责任外，还应当严肃处罚竞买人的违法违规行为，维护交易程序的正常实施，保障交易秩序的正常进行。为维护正常交易秩序，防止欺行霸市等违规行为，专门制定了处罚办法。当前有必要在法律上进一步明确主持人、竞买人、拍卖人以及相关工作人员的法律责任，同时赋予主持人处理现场复杂情况的权力，如主持人有权让扰乱秩序的人离开现场，对恶意串通行为有权禁止其一定时间内参加竞买，处以罚款等。

（三）完善监督机制

由于土地交易程序复杂，涉及法律关系较多，现行法律法规也不健全，且土地交易是社会普遍关注的敏感问题，因此，实行公证监督意义重大。在土地交易活动中推行公证制度，总结出了一些成功的做法：一是公证机关为土地交易活动提供法律服务，交易活动遇到的法律问题向公证员寻求帮助；二是公证机关承担审查交易文件的义务，拍卖、挂牌文件起草后，交公证员进行法律审查，确保交易文件的合法性；三是审查竞买人资格，严把入市关；四是监督交易程序，证明交易程序的合法性，土地交易的全过程都由公证员进行监督，确保程序正义。

（四）提高执业门槛

土地交易市场化要求交易主持人、拍卖人具有较好的品质修养和业务素质，尤其是要具有应对交易市场复杂问题的能力。我国《拍卖法》虽然对拍卖人的资格作出了要求，但拍卖人的素质仍是参差不齐。为真正取信于民，提高交易成功率，降低交易风险和交易成本，应当对主持人、拍卖人提出更新更高的要求。

（五）完善交易程序的救助制度

无论采取招标还是拍卖、挂牌方式交易，当现实情况不符合有关规定时，都需要停止交易，这样将会增加交易成本，减少交易机会。从程序正义的角度出发，笔者认为，应当设置救济制度：一是建立中止、终结制度，当交易程序启动后，出现特殊情况，交易不能正常进行时，可以中止交易程序，待特殊情况消失后，再恢复交易程序。当交易中出现特殊情况，交易不能继续进行，或没有继续进行的必要时，可以终结交易程序。二是建立协商处置机制，当交易出现新情况、新问题时，委托人与竞买人可通过协商机制处置交易的新情况新问题。三是建立申诉制度，竞买人有权对程序中的失误提出申诉，请求弥补。