农户联保贷款管理中存在问题与建议

为了切实解决农户贷款担保难问题,加大农业信贷投入,支持农业生产和农民增收。2000年初人民银行总行出台了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》,为农村信用社带来了发展良机。既提高了信用社的信誉度,拓展了业务范围,也解决了部分农户、个体工商户因没有抵押物,资金不足,难以发展种养业及其他产业的困难。但由于受诸多因素的影响,农户联保贷款发展中存在一些问题,制约了农村信用社进一步推广的意愿。

一、农户联保贷款总体特征

农户联保贷款业务是指在同一社区内,由无直系亲属关系的3至5户农户在自愿的基础上组成联保小组,共同相互联保,信用社对联保小组成员的信用程度、资信状况、生产项目进行综合评估后,建立联保档案。并根据联保成员的需要,为其提供贷款的一种联保互助形式,其风险责任由小组成员共同承担。

农村信用社的农户联保贷款从发展到现在,主要经历了三个发展阶段:2000年为起步阶段,2001-2003年为快速发展阶段,2004-2007年为清理规范阶段。从农户联保贷款发放情况看,主要呈现四大明显的特征:一是联保贷款的每年的发放数量和贷款余额呈下抛物线态势;二是联保贷款不良绝对额和不良贷款比率呈逐年递增态势,说明农户联保不良贷款清理难度大,同时出现前清后冒现象;三是农户联保贷款到期收回率低,以贷还贷比例逐步增高,二成的贷户贷款到期后无法归还,需要以贷还贷,实质上是延长贷款期限;四是农户联保贷款累收累放笔数多,工作量大。

二、存在问题及原因剖析

(一)农户联保贷款发放规模和发放速度呈倒“U”型态势

首先,信用社在农户贷款管理上存在先发展后规范,先失范后治理的倾向。农村信用社的农户联保贷款从发展到现在,主要经历了三个发展阶段:2000年为起步阶段;2001-2003年为快速发展阶段,至2003年末,莆田市农村信用社的农户联保贷款余额达38698万元,占农信社贷款总额的17.45%;2004-2008年为清理规范阶段,至2008年末,余额为14830万元,占农信社贷款总额的3.80%,与2003年高峰相比,下降13.65个百分点。2001-2002年,在没有取得发放和管理农户贷款经验的基础上,农户联保贷款就迅猛增长。到2003年农户联保贷款规模达到高峰。但是由于农户贷款面广、量大、户数多,信贷员人手少,管理经验不足,管理显得力不从心。如果按照农户贷款规范化管理的要求,每笔贷款必须调查、建立和定期更新农户经济档案,贷时审查、审批,贷后检查,到期催收,投入的管理成本比较大。以莆田市荔城区为例,由于其借款自然人流动性特别大,贷款后有一部分到外地经营,给贷款到期催收或办理展期手续带来很大难度。这也是导致农户联保贷款在办理以贷还贷手续时冒名签字比较多的原因之一。

其次,近年来农信社责任追究力度不断加大,而激励机制又跟不上。基层信用社的主任和信贷员普遍缺乏发放农户联保贷款的动力,联保贷款以清收压缩为主,对新发放农户联保贷款的积极性不高。同时在激励机制方面还不完善,职工的收入还没有完全与工作业绩挂钩,存在放多放少、管好管差一个样的现象。

再次,农户联保贷款经营成本高,利润率低,甚至亏本。以小额联保贷款为例,每笔小额贷款为15000元,半年所能产生的利差收入为395元,扣除利息收入的3%作为营业税上缴,所能产生的效益微乎其微;而投入的人力成本则比较大,从建立农户经济档案、双人调查、贷款审查、审批、贷后检查、到期催收、核算利息、建立信贷档案等,每笔贷款所做的工作至少占2个工作日,除纸张、水电等办公成本外,光人力成本就达200元多。

第四,农户联保贷款相对风险比较高,一旦形成不良,依法追偿难度大,诉讼成本高,执结率低。农户贷款是基于农户信誉而发放的贷款,与资产抵押类贷款比,风险相对较高。农户贷款客观上存在较大的经营风险,如养殖业和种植业既要面临市场风险和生产管理上的风险,同时又要经受自然灾害的考验。另一方面,农户贷款诉讼成本高,执结率低,执行效果差。目前信用社在清理农户联保不良贷款上处于两难境地。不,贷款将失去诉讼时效;的话,信用社要垫付诉讼费和执行费,但多数债务人无履行还债的能力,真是“赔了夫人又折兵”。

(二)农户联保贷款不良比率呈逐年递增趋势

首先,农户联保贷款设计上的缺陷。一是农户贷款单户核定的贷款额度偏小,难于满足农户的资金需求。一般联保贷款单户最高为2万元,这样的贷款额度满足不了普通贷户的需求。这也导致多人借款供一人使用的现象普遍存在的原因之一。二是农户贷款期限不合理。贷款期限一般都为6个月或一年,没有真实按照农户的生产经营周期来制定,这是导致多数贷款到期后无法偿还,只能以贷还贷的重要原因。三是联保贷款设置的条件与实际脱节。按照农户贷款产品设计,农户联保小组成员在法律上对小组内每个借款人的债务承担连带保证责任。这就要求组建联保小组,要满足以下四个条件:联保小组成员必须是同在一个信用社的服务辖区内的农民;家庭经济条件好,有保证担保能力,一般要有经营项目和一定的收入来源;对小组每个成员的人品信用相互认可,有相互担保的意愿;有共同的资金需求或共同的经济利益关系。而要寻找到同时满足这四个条件的3户以上的农户来组建联保小组十分困难。在调查中反映,目前发放的联保贷款中,真正符合联保小组条件的几乎没有。绝大多数联保小组是通过包装组建起来的,即一人具有贷款需求,动员亲戚、朋友组建联保小组,其他联保小组成员只是基于亲情关系或友情关系,碍于情面才同意参加联保小组的。

其次,农户与信用社对农户小额信用贷款和农户联保贷款存在理解上的误区。农村信用社的“两大”理解误区:一是认为大力发放农户贷款是政策性的支农工作,贷款损失最后由政府来埋单。基层的主任和信贷员自觉或不自觉地将农户联保贷款的发放当作一场明显带有政治色彩的运动来对待。农村信用社过分强调自身的政治义务和历史责任,而相对忽视农户联保贷款的质量和可持续发展。二是认为农户贷款只要手续完备,签字真实,不出现法律上的漏洞,即使出现风险也与责任人员无关。在这种思想的指导下,信用社追求的只是手续形式上的完备,尽量不留下法律上的漏洞,以确保在诉讼时能胜诉,而对借款人的人品信用、经营项目、还款来源、偿还能力相对考虑得较少。

农户的“两大”认识误区:一是少数农户认为农户贷款是政策性的扶贫贷款,不要白不要,要了也白要,到期能还则还,不能还,信用社也拿我没办法。二是认为农户联保贷款只是一种贷款形式,对合同中的法律责任并不理解,只愿意承担自己借款的那部分责任,对其他联保小组成员的借款不愿承担连带责任。在多数朴实的农民看来,借钱还债,天经地义,但是别人借的钱要自己来承担偿还责任,他们怎么也想不通!法院在对农户联保贷款案子的执行过程中,就强烈地感受到农民这一朴实而又无知的想法。

再次,少数乡镇政府和企业存在资金渴求症,往往通过包装农户贷款来解决自己的资金困难。一方面,个别乡镇政府为了解决自身资金的困难,就利用农户联保贷款来包装,动员村、乡干部组成联保小组,到信用社办理联保贷款,并向这些人承诺所有贷款本金和利息全部由乡镇政府承担。另一方面,企业采取“个贷企用”现象,即一些中小企业在发展过程中,对资金渴求强烈,但是又不符合企业贷款条件,企业老板为了尽快获得资金,就动员企业员工组成联保小组,签订联保合同,再到信用社办理农户联保贷款,所得资金供企业使用。这类经过包装、实质上已异化了的联保贷款,从一开始就为到期清收埋下了安全隐患。

三、对策与建议

(一)农村信用社应该找准定位,明确支农方向,积极稳妥地发放好农户贷款

在建设社会主义新农村的历史进程中,农村信用社必须而且应该肩负起支农的历史重任,发挥好农村金融主力军作用。当前,特别是要解决农民贷款难,把发放好农户贷款作为信贷工作的主要切入点,加强宣传和贷款营销力度,扩大贷款面,增加贷款投放量;同时,又要尊重经济、金融规律,深刻吸取历史教训,防止一哄而上,盲目滥放贷款,将农户贷款异化为民政部门的救济款。

(二)因地制宜,创新农户贷款品种

农户贷款品种设计应更贴近农户的实际情况,譬如根据多人借款供一人使用比较普遍的情况,提高授信额度;贷款期限也要根据借款实际用途来合理制定,适当灵活,根据贷户需求可长可短,不必一定要控制在一年之内。针对联保小组组建难的特点,可以尝试自然人单户保证贷款,关键对借款人的偿还能力和保证人的保证能力作出明确的规定。在农户贷款的方式上,可拓展多种途径,譬如由政府出资组建农户贷款担保机构,允许土地使用权和农村房屋抵押,鼓励农村土地适当流转;可根据《物权法》的规定,创设浮动抵押等。

(三)建议国家应对农户贷款进行政策引导和经济扶持,以促进农户贷款的发放

根据农户贷款面广、量大、额小,农户居住分散,贷户流动性大,管理成本较高等特点。政府也可借鉴国家助学贷款贴息办法,对农户贷款利息适当补贴,鼓励和支持农村信用社积极发放农户贷款。同时,建议国家对信用社农户贷款实行优惠税收政策,农户贷款营业税减半征收。要利用经济手段支持和引导农村信用社做好支农工作。人民银行要加强“窗口指导”,联合地方政府有关部门广泛开展“信用村、信用户”的评定工作,建设好农村信用环境。完善个人征信体系建设,以减少农信社的信贷成本。

(四)农村信用社要尽快转换经营机制,强化管理模式,实现农户贷款可持续发展

农村信用社内部应该尽快转换经营机制,主要是完善考核与激励机制,充分调动信贷员的放贷积极性。同时要落实经营者的责任,严格经营管理,对于盲目放贷、违规放贷,应严肃追究相关责任人的责任。对于形成的农户不良贷款,要进行责任认定,明确管理责任和清收责任。根据农户贷款客观上风险比较大的实际,要规定尽职免责,因为过度的责任追究也不利农户贷款的发放。要调整机构网点,整合人力资源,优化劳动组合,要求信贷员包片负责。同时在贷款总量上,必须量力而行,防止出现贷款总量过大而管理不到位的情况再现。

(作者单位:中国人民银行莆田县支行)