生态文明建设的产权制度创新

作者简介:梁爱文(1974- ),男,湖南娄底人,德宏师范高等专科学校讲师,在读经济学博士,主要研究方向为新制度经济学和宏观经济学。

摘 要:由于缺乏合理促进生态文明建设的产权制度,云南的生态环境不断恶化。研究云南生态文明建设中产权制度创新的需求诱致以及产权制度缺失对云南生态文明建设主体行为的影响,应当认为,创新产权制度是推进云南生态文明建设的路径选择。

关键词:生态文明建设;产权制度;创新;路径选择

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)04-0056-04

云南地处中国西南边陲,生态环境多样性、生物多样性和民族文化多样性并存,是其的突出特征和优势。这样的省情特点,决定了云南的生态文明建设必须从省情出发,牢固树立生态立省的意识,坚持“在发展中落实生态环境保护,在生态环境保护中促进发展”的可持续发展模式,努力探索一条能体现生态环境多样性、生物多样性和民族文化多样性“三多一体”特点的良性互动、高度融合的跨越式、可持续的文明发展道路。[1]但民族种类繁多,人口压力、贫困和经济发展不平衡等因素,使得云南的生态文明建设更加艰巨和复杂,从而成为了制约云南社会经济可持续发展的重要因素。从云南的生态文明建设过程来看,缺乏合理促进生态文明建设的产权制度,导致了云南由于透支资源而产生的“生态赤字”现象,造成了生态环境的不断恶化,[2]所以亟须在生态文明建设的制度上进行创新,而这个制度创新的核心是产权制度的设计及其改革。

一、云南生态文明建设中产权制度创新的需求诱致

1.产权制度供给不足

长期以来,云南一直存在生态资源的产权不明晰或多重产权问题。例如,土地资源、森林资源、草地资源名义上属于全民所有或集体所有,但在生态产权没有明晰的情况下,所有的企业和个人都有使用生态资源的自由。这造成的结果是能够产生正外部性的生态资源(如树木、草坪、环境基础设施等)会出现供给不足,而接纳负外部性的生态资源(如大气、水体、土壤等)则会被过度污染。一方面,投资者没有为其付出的成本得到全部收益,另一方面,污染者没有为其产生的负外部付费,也没有对生态资源进行补偿性的投入,结果可能是生态资源由于投入不足和过度使用而产生破坏、退化甚至衰竭现象。[3]云南目前生态环境恶化的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源在于缺乏有效的产权制度供给,从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境,由于经济主体具有追求尽可能大利益的内在特性,在外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化,从而牺牲生态环境而追求自身最大的利益。

2.环境产权界定困难

当前我国的环境保护法律体系中,关于环境产权的概念还未明确界定。为了使外部环境自然资源的成本与利益内部化,十分有必要明确地界定环境产权。但是,由于环境资源具有弥散性与流动性的特点,没有明确的排他性和可转让性,环境产权的界定非常困难,如大气、江河等自然资源就十分难以界定产权。另外环境属于公共物品,环境产权的主体是国家,但环境公有产权的实际运作中却产生了一系列问题,如同国有企业产权失效一样,强制性的公共产权导致人人皆有变成人人皆无,从而引起委托失灵和失灵,同时控制权“创租”、“卖租”等机会主义和败德行为盛行,经济效率因此严重受损。[4]

3.土地所有权的多级和所有权虚置

《中华人民共和国土地法》规定,国有土地、森林、草地由省、市、自治区及县以上各级政府,形成国有土地所有权的多级制。土地所有权的多级必然造成所有权虚置,国家所有权是虚体,各级政府管理权是实体,各级政府的土地管理权决定土地的供给,完全取代了国家和集体的所有权及各种利益。这种土地产权制度导致非农使用土地没有租金和级差地租,没有外部性成本。土地所有权虚置表面上看没什么问题,但由于所有权不明晰引起的对土地的侵蚀行为、对经营权的种种限定和不稳定的预期等问题,却不容忽视。云南地处长江、珠江、澜沧江等大江大河的上游或源头,山地面积占总面积的94%,良好的生态环境和自然禀赋就是资源,就是资本,就是参与激烈市场竞争的后发优势,但土地的多级和所有权的虚置问题,制约了云南生态文明建设的进一步推进。

4.生态资源权属混乱,土地流转属性不明显

产权制度作为一种基础性经济制度,影响着经济运行效率。只有市场交易主体对其所交易物品拥有明确的排他性私人产权,才能保证市场交易的顺利进行,否则就会导致外部性的产生。由于所有权的虚化,一些公有生态资源,如国家、集体所有的森林、草地的权属混乱,甚至无人负责,使公有生态资源的使用出现“免费搭车”现象,从而产生外部不经济、资源的过度使用和环境的严重破坏。

另外,目前土地的最终处分权既不属于集体,也不属于农户,土地承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主,缺乏市场机制的作用,双方谈判地位不对等,缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性。因此,承包土地跨区域、所有制调整的可能性很小,限制了土地流转的可能性。尽管十七届三中全会以来允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营,但由于云南土地经营流转市场的发育滞后,现实中土地流转依然困难。然而,土地流转对于促进规模化经营,激发企业、个人参与生态文明建设具有重要的意义。

二、产权制度缺失对云南生态文明建设主体行为的影响

1.对企业、个人行为的不利影响

首先,不利于形成稳定的预期。产权缺失使承包权的长度和强度难以到位,各级政府往往会利用管理权优势来干预承包者的生产经营权,扰乱了承包主体的预期,使承包者对土地承包期限延长的预期并不太高,也不愿在耕地、山地或草地上进行大规模长期投入,导致对资源的掠夺性开发,恶化了生态环境。

其次,不利于生态文明建设资金的筹集。云南生态环境恶劣地区的居民收入水平低、资金少,而生态环境治理投资大、周期长、见效慢的特点往往使他们不得不维持原有的生存生产方式。如果他们拥有的土地承包权利是一个完整的物权,可以自由抵押获得贷款的话,生态环境治理资金的筹集就会容易许多,从而刺激当地居民大力发展生态产业和循环经济,正确处理开发与保护的关系,实现经济效益和生态效益的统一。但是“国家所有”导致的产权缺失使金融资本难以进入农村,使农村土地承包经营权抵押的设定出现了操作困难。

再次,不利于实现规模收益和外部效应“内在化”。生态产业一般具有生长时间长,劳动投入少的特点,需要进行规模经营。[5]而土地“集体所有”隐含着平均分配和村组分割占有。云南目前土地流转市场发育不足,通过交易实现规模经营的可能性还难,面积太小使生态产业经营者难以高效利用生态产品,管护成本高,一些外部效应无法“内在化”。

2.对地方政府行为的负面影响

首先,容易产生依赖心理。由于生态文明建设是一项系统工程,短期内很难出绩效,另外,云南位于我国长江、珠江等流域的上游,也处于东南亚几条大河的上游,是我国乃至东南亚地区的一条重要生态屏障。这使得云南一些地方政府存在严重的“依赖心理”,认为云南的生态文明建设应是国家行为,应由国家负起全部责任。而退耕还林、禁牧还草等占用的大量土地减少了各级政府当前的土地收益,使云南各级地方政府将目光转向国家生态环境治理款项,以求通过获取国家大量转移支付拨款弥补其收益损失,刺激了地方政府依赖国家生态建设款项的欲望,甚至与民争利。 其次,容易形成新的生态破坏,使治理进度赶不上破坏速度。由于云南各级政府财力有限,生态文明建设不可能全方位展开,只能先治理生态环境恶化比较严重的地区。但是各级地方政府为了追求自身利益最大化,加大了对未保护和治理土地的剩余索取,加剧了耕地、山地、草地的退化速度。如一些地区为了不影响本地的财政收入和经济发展,盲目开发建设水电站,随意滥伐森林的事例屡见不鲜。

再次,不利于生态文明建设的可持续发展。生态产品是公共产品,产权界定不清,缺乏明确的产权主体,导致公有财产沦为无主财产,消费者无需付费即可消费,缺乏对使用者的有效约束与监督。[6]而生态产品的养护方则是云南各级地方政府相关部门及广大当地居民,养护成本高而回报低,使林草水养护方的积极性受到影响,影响生态文明建设的进一步发展。

三、创新产权制度,推进云南生态文明建设

1.完善自然资源产权制度

产权学派认为,治理生态环境的关键是明确自然资源产权,让市场来决定自然资源的配置,以实现最优资源配置,从而达到建设生态文明的目的。我国实行自然资源国家所有制,在资源开发利用以及资源转化为资产的过程中,资源的占有、使用、处置、经营均由国家来决定。云南资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当,只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。我国法律规定的资源绝大部分属国家所有,因此,云南必须完善自然资源产权制度,明确各级政府、各类企业和个人对自然资源的产权关系,对自然资源的合理开发利用,强调国家的资源收益权,使国有资源的所有权在经济上得到充分体现,以提高资源使用成本,遏制对资源的过度开费行为。

2.明确环境产权

若能明确界定环境产权,形成相应的制度安排,使环境资源的外部成本内部化,那么就会改变成本与收益不相称的局面,就会促使产权拥有人(指国家)和产权使用人(指购买环境产权的企业)愿意为生态文明建设投入改革成本。环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境,又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对产权难以界定的自然资源和自然环境,如空气、河流,云南可以通过划分各地区一定的责任范围,如合理分摊环境治理费用和严格法制约束,制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染,可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易,尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济。这就要求云南要建设一个完善的排污权市场,使排污权成为企业的一种生产要素,使企业能优化配置和节约使用排污权。

3.引入激励竞争机制,建立市场化的生态公共产权模式

这是云南生态产权市场优化的第一步,也是目前条件下的最重要一步。在这个过程中,首先要将生态产权所有权市场化,然后将生态资源的使用权获得市场化。作为资源的公共产权主体,国家是个抽象的、不清晰的集合,权利无法被具体界定到某个人,因而,要切实行使资源的所有权,国家必须把这一所有权委托给中央政府;而中央政府又必须委托给中央政府各部门和地方政府去管理;各部门和地方政府又不可能全面控制和管理这些资源,它们必须寻找人直接管理。这样,生态资源的产权必然被层层委托给众多具体人去行使,其间必然经过很多环节,每个环节的人与它的委托人的利益目标都会存在差异。由于国家人的政府和它的各级人利益目标差异,以及各级者的机会主义行为,生态资源所有权主体在没有约束和竞争的情况下将产生严重的“政府失效”即“政府失灵”。[7]当前,解决云南生态“政府失灵”的有效途径是引入自然资源产权者竞争机制,即引入政府间竞争。引入自然资源产权者竞争机制的基本做法是把生态环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系,并把传统的GDP核算转化成绿色GDP核算,以量化评估各个人的生态环境保护绩效。

所有者缺位,企业经营者的权利与责任不对称,使国有企业经营管理阶层疏于对资源的节约,造成了资源浪费和非效率配置。所以,云南必须打破“公有”―“公用”―“公营”中的“公用”、“公营”运行范式,把所用权和经营权按生态资源公共性、外部性,做技术性分离,明确所用权和经营权各自的权能,引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争,使国有企业从部分生态资源的经营领域退出,形成多元化、市场化的生态资源经营制度。另外,对生态正外部性的产品,政府可选择激励性补贴、政策性金融支持、税收减免、技术支持、优先采购支持等手段激励扩大生态正外部性生产;而对生态负外部性的产品,可通过法律禁止、政府规制和道德约束三种手段抑制和消除生态的负外部性,从而达到生态外部性求解的产权制度优化。[8]

4.建立生态产权混合市场模式及其运行机制

生态产权交易多种多样,既有使用权与使用权的交易,也有使用权与所有权的交易,但最彻底的产权交易是所有权交易。在生态环境资源具有完全的竞争性和排他性,外部性可以忽略不计的情况下,生态环境资源的所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性,因此能提高交易的收益,特别在交易对象的效用(收益)在较长时期分布时,更能提高交易双方的剩余。尽管云南生态效率低下根源于“公”权,但提高其效率的出路未必就在于“私”权化,所以,云南生态产权市场的完善,最终需要将部分的生态环境资源的所有权私有化,形成公私产权接轨的生态产权混合型模式,为云南的生态文明建设奠定良好的产权制度基础。

根据云南的生态资源状况和生态产权现状,我们试对其产权制度改革作如下安排:

(1)生物性可再生自然资源。这类资源主要包括各种动物、植物、微生物及其周围环境组成的各种生态系统,如草地、森林、野生动植物等。这类资源具有循环再生能力。只要人类活动遵循生态规律的要求,生物性可再生自然资源即可周而复始地生长,为人类长期利用。所以,国家可以法律形式确认草地、森林、野生动植物等生物性可再生自然资源归属于不同的主体所有。云南对这些自然资源的所有权安排,可借鉴国外经验,根据生态效益的大小安排所有权。对生态草地、生态林、珍稀动植物继续保持国家所有;对一般的生产性草地、经济林地等所有权,云南可通过拍卖或授权的方式转让给其他所有者,构造出国家、集体、企业、个人、社会组织所有的多元所有权结构,以充分调动各方面的积极性,防止资源被滥用。

(2)非生物可再生自然资源。这类资源主要包括土地和水等,其特点是虽然没有生命,但具有可以恢复和循环利用的特点。只要人类合理利用,它们就能成为人类永久利用的自然物质。因此,在一般情况下不需要改变其国家或集体所有的性质,而对一些非紧缺性土地,如荒山、荒地等,云南可以在规定其目标用途(如植树)后把其所有权拍卖,以激励企业和农户的长期投资,避免这些土地的生态状况继续恶化。

(3)不可再生自然资源。不可再生自然资源指包括铁、煤、石油等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源。不可再生自然资源具有鲜明的耗竭特点。对于这类特殊的资源,世界上绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有。我国也在法律中明确规定矿产资源的所有权一律归属国家。面对我国人均矿产资源日益减少的严峻形势,对多数矿产资源应继续坚持国家所有的政策,但对一些非紧缺而没有规模开发效应的小矿山,如小煤矿、小铜矿等,云南可通过拍卖方式把其所有权出售给企业或其他经济组织,以克服矿产资源因“无主”而形成小矿山乱挖乱采的状况;还有利于引入竞争和价格机制,改变云南目前矿产资源因“无价”而粗放开发和浪费使用的现状。

参考文献:

[1]盛世兰.科学发展观视野中的云南生态文明建设[J].昆明:西南林学院学报,2008(4).

[2]汪戎,朱翠萍.“生态赤字”的制度因素分析[J].昌明:云南社会科学,2007(4).

[3]胡阳全.云南民族地区的生态环境保护[J].昌明:云南民族大学学报(哲学社会科学版),2007(5).

[4]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003.

[5]崔亚虹.民族地区生态状况与生态文明建设的四维路径[J].沈阳:辽宁师范大学学报7(社会科学版),2009(3).

[6]诺斯.制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店,1994.

[7]唐英.论我国生态产权制度改革[J].北京:财经政法资讯,2009(2).

[8]廖卫东.生态外部性求解的产权制度优化[J].北京:当代财经,2004(12).