现行财政体制对乡镇政府行为的影响分析

摘要：从公共选择理论的“理性经济人”假设出发，我国现行的财政体制对最基层的乡镇政府经济行为的塑造起着关键作用。20世纪80年代以来，我国逐步建立分级包干的财政体制，这种激励机制促使各地乡镇积极投身于微观经济建设，同时，这种抽象的财政包干体制下派生出的具体细则，又使乡镇政府与其税收分享单位之间的互动具有博弈的特点。 关键词：激励机制；乡镇政府；财政体制；税收；博弈 目前理论界对基层的乡镇政府在改革中所表现出来的行为和扮演的角色，有多种研究范式和不同角度的解释。本文以公共选择理论对政府的基本假设为前提，从制度尤其是财政制度的角度出发，来解释乡镇政府在地方经济发展中的行为。尽管已有学者使用过这种研究方式，但研究大多停留在较为笼统的结论上，即财政制度改革提供的激励机制促进了乡镇政府积极介入微观经济建设。本文认为，由于各地财政体制在实际运作中存在的细节上差异，塑造了各地乡镇政府各具特色的微妙行为，同时，由于不同区域的乡镇在资源禀赋上的差异，即使面临完全相同的制度约束，其塑造出的政府行为也会有所不同。 理论前提：对政府及官员的动机的基本假设 戴维·伊斯顿认为“政治的本质是对社会价值的权威性分配”。传统的政治往往将政府与道德上的优越性相挂钩，以利他主义来假定政府行为的动机。但政治体系的核心——政府，作为利益分配的主体，其自身也是一个相对独立的利益集团。在经济领域内，人们以合理的利己主义和效用最大化来确定作为与不作为，我们无法设想同样的人在政治领域里会采取一种截然不同的行为模式。尽管公正是政府追求的首要价值，但代表一种抽象意义上的纯粹的公共利益的政府是虚置的。从实证的角度看，政府是由自利的个人组成的，政府官员有其自身的目标和约束。他们在提供公共产品、履行政府职能的同时，也在实现着他们自己的某种利益，甚至可以说，后者是前者的目的，前者是后者的手段。因此，本文立论的逻辑前提与西方公共选择理论相一致，认为经济人假设同样适用于政治领域。 作为“理性经济人”的集合，政府及官员的利益目标，具体来讲，可以分解为两个层面。第一是权力的最大化，第二是经济收入的最大化。 就权力目标而言，在既有权力基础上不断扩展其范围是权力的一个非人格属性。尼斯卡兰的官僚理论认为，官员要实现权力的最大化，必须实现掌握的社会资源的最大化。社会资源的最大化，也即意味着财政收入的最大化。一方面掌握更多的社会价值的分配权本身便意味着更大的政治权力，另一方面更多的财政支出被用于增加福利，提高就业率，在民主条件下，成为显示政绩，赢取选民支持，以争取连任或更高权力的重要途径。由此看出，围绕权力最大化的目标，从两方面进行分析，掌握更多的社会资源和赢得更多的选票是一致的。 上述权力最大化和经济收入最大化两个目标，在中国特殊的制度背景下使基层政府的行为具有一些独特的特征： 第一，权力最大化的目标在考察中国基层政府行为时仍然适用，但西方官僚理论适用的政治环境（直接民主选举产生基层政府官员）在中国并不存在，或者即使存在也不发挥实际作用。权力最大化的途径分裂为两个层次。其一，就目前情况而言，镇级政府的权力来自于上级政府的授权，而非直接选举情况下选票代表的民意。由于晋升是获取更大权力的最重要的途径之一，因此必须作出上级政府所认可的政绩，而考核政绩的一个重要指标是税收的完成情况。与人们的具体福利的增加相比，它在上级进行政绩评估时具有更大的权重，更能说明地方官员对经济增长所做的贡献。这个角度更偏重于这样一个事实：地方官员扮演着上级授权的地方治理机构的角色。所以要实现权力的最大化，必须尽可能地完成甚至超额完成税收计划。其二，鉴于财权与事权紧密相联的事实，上缴税收的增加必然意味着地方自己留成的减少。地方政府掌握的社会资源的减少，也即意味着实权的减少。两者之间存在着一种零和的关系。这个角度偏重于地方政府作为地方利益的代表，得出权力的扩大必须控制上缴税收的比例，尽可能藏富于地方的结论。 同样以权力最大化为目标，在不同的体制下，产生了不同的结果。从上述两个方面的分析可以看出，上下级政府在财政划分上存在一定的紧张关系，地方官员在实现权力最大化的过程中必须在两种方式之间保持某种平衡。但无论蛋糕怎幺来切，先把蛋糕做大，即把地方经济搞上去，成为由权力最大化引出的最直接的目标。 第二，地方政府及其官员的第二个目标是其自身的经济利益的最大化。在大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人员的物质生活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机（由此带来的灰色收入的可能性本文不作考察）。此外，追求个人声望也是地方官员推动经济发展的重要因素。但由于属于心理学层面，本文不作详细分析。 理论框架：财政体制对乡镇政府行为的塑造 在预设了政府官员行为动机之后，我们认为制度对政府官员行为的塑造起着重要作用。新制度主义经济学的创始人之一道格拉斯·诺斯将西方世界的兴起归结为一种合理的制度安排，即通过对产权的严格界定，将个人行为的收益率逼近于由此产生的社会的收益率，促使人们进行创新活动。现实中，制度真空的社会是不存在的，而且较之于“所谓的文化”，制度在人们的行为模式形成过程中，显然具有更大的权重。人们在制度的框架下追求利益最大化。在接受“经济人”假设的前提下，制度的这种激励机制和约束机制同样适用于政府的日常行为。 20世纪80年代以来，中国的财政体制随着改革开放的深入发生了显着的变迁：改革开放之前，国家垄断一切权力，其影响力渗透到社会的各个层面，乡镇政府作为政府机构的最基层组织，直接面对农村社会，但在全能政府时期，乡镇政府更多地是作为中央政府在地方的人，秉承对上负责的原则，发挥其控制社会的作用，在财政上表现为统收统支，没有任何自。 改革开放的过程本质上是一个放权让利的过程，在给予企业自的同时，中央政府使地方政府分享了前所未有的权力和利益，以发挥中央和地方的两个积极性。在财政体制上，20世纪80年代在各省同时并行的各种模式的财政包干制明显反映了这种趋势。在这种全新的制度安排的刺激下，地方(乡镇)政府的角色发生了明显的转变。一方面，此时乡镇政府不仅作为中央政府在地方的，对上一级的政府机构负责，同时它还必须对所在地方的利益负责，因此，它在与中央政府进行关于财政资源的博弈时，有动机甚至更倾向于将更多的财政资源留在地方。另一方面，在实行财政包干之后，乡镇政府面临保持预算平衡的压力和获得部分财政结余的激励，因此必须积极地扩大财源，这不仅指前面所说的在财政存量上与中央政府的博弈和争夺，同时还必须从增量的角度着手，发展地方经济，扩大税源，从而达到财政增收的目标。 在研究财政制度对中国乡镇政府行为塑造的学者中，比较有影响的一位是美国斯坦福大学政治学教授jean.oi。她认为财政体制改革以后“改变的不一定是当事人，而是制度所蕴涵的激励机制使官员们的行为发生了变化”。在结束后的中国农村，基层政府与地方企业形成的合作管理模式(local state corporatism)，便是由当时的财税制度和产权关系所决定的。这与以往的用“政治文化”——如全能主义时代所遗留的父爱主义——来解释政府行为与政企关系，有着明显的不同。 jean.oi认为，改革后，制度的变迁所产生的激励机制，使原有基层官僚体系致力于发展所属的乡镇企业，以保证其收入来源，维持基层政府的正常运作，最终启动了中国农村工业化的进程。她所指出的财政方面的激励机制，在本文所讨论的广东省东莞市厚街镇及周边地区同样存在，并且由于市与镇政府间明确划分税收比例而得到加强。但仅此一条对解释下文所考察的广东省东莞市厚街镇镇政府在发展经济中的许多微妙的行为显然是过于笼统的，许多具体的行为应归结于厚街镇政府所面临的财政体制的各种细则——这些制度规则的约束直接影响了当地政府及其官员的行为动机和决策结果。

以东莞市厚街镇为微观实证分析框架 东莞市对各镇(区)政府财税运作的具体规定，是乡镇政府所面临的最重要的制度安排。 1.东莞市财政体制的具体规则对乡镇政府行为的塑造 1985年东莞市颁布的《乡镇财政管理试行办法》规定，乡镇财政收入由国家预算内资金、预算外资金及自筹资金组成。税收完成额与乡镇可支配收入之间，没有统一规定，各地有灵活处理权。 (1)税收分成。1990年后，东莞市各镇(区)开始参与财政分成。最初的做法是规定一个逐年递增的基数，超收部分市与镇2∶8分成，后改为3∶7分成。市政府对基数的确定和超收部分的分成比例具有决定权，乡镇实际分得的可支配数额完全由市政府决定，镇政府处于相对被动的局面。1996年后改为基数内镇占30%，超收部分镇占70%。同时开始建立真正意义上的乡镇财政体制。这时期，镇政府为了不使下一年度的税收任务过高而难以完成，而倾向于审慎地把税收控制在略超过基数的水平。2000年起，财政分成改为取消基数，市与镇5∶5分成，进一步强化了激励机制。但这并不意味着乡镇政府会尽可能地增加税收，因为在现行财税制度下，镇政府仍有以其它途径自筹资金的可能，而这部分收入是不必与市政府进行分成的。因此只要自筹资金与税收仍然是一种此消彼涨的关系，镇政府在上缴税收时便仍然有保存实力的动机，以使镇政府的财政收入最大化。基数虽然不存在，但仍须保持一定的增长率，同时，市下属的同一地区各个镇之间也存在着一定的竞争关系。对仕途有着进一步抱负的基层官员必须在这种竞争中，做出突出的政绩来(上缴税收的增加即为一个重要的显示途径)，以得到上级的认可。这是由中国政治现有的权力分配体制所决定的。 (2)自筹费用。即地方政府在税收之外，直接以各种名目向当地农户、企业征收的统筹款和摊派。这部分收入曾是乡镇财政收入极其重要的组成部分。1992民政部社会调查中心对全国15个省市的90个乡镇行政事业单位人员的收入结构调查发现，61.1%乡镇有自筹收入，而且自筹收入占到整个地方政府财政收入一半以上的现象也决非个别。但是自从1992年实行“费改税”改革之后，国家加强了这方面的控制，地方政府所受约束也越来越大，尽管自筹费用将作为地方财政收入的重要组成部分而存在，但其重要性在下降。 (3)地方政府自有产权带来的收入。主要由土地与物业出让、土地与物业租金以及下属乡镇企业的利润三部分组成。 2.财政收入结构与发展战略选择 仅从逻辑上分析厚街镇财政收入决算表，我们似乎可以推导出这样一个结论：既然乡镇企业的利润在镇政府的收入中占有如此重要的地位，那幺按照利益最大化的前提，镇政府应该倾其全力去发展乡镇企业，从而拉动整个地区的经济增长。但与此相反，厚街镇镇政府却把重心放在了吸引“三来一补”企业、“三资企业”和民营企业上。但是这些企业都是独立的法人，其自主经营和享有利润的权利来自于其自有的产权，与镇政府之间并非从属关系，因此政府在这些企业利润的分配、流向及财务运作方面的影响力相当有限。与此同时，由于对“三来一补”和“三资”企业普遍实行“两免三减”(指头两年免所得税，之后三年减半)的税收政策，这些企业对政府财政收入的直接贡献并不很大，其回报率是相对偏低的。这又似乎与前文分析所得出的结论形成悖论。事实上，两者并不矛盾，这是作为理性人政府的明智的决策。第一，镇(区)属的企业与外向型经济成分的“三来一补”企业、“三资”企业有着较高程度的依赖关系或合作关系，脱离了这样一个外向型经济占主导地位的企业集群，这些乡镇企业的丰厚盈利是难以想象的。乡镇企业由于原始基金少，起点低，因此往往集中于技术含量较低的劳动密集型产业。与之相对应，外资企业的最终产品则有相对较高的附加值和科技含量。在保证质量的情况下，凭借镇政府和外商之间存在的特殊而微妙的关系，多数镇(区)属企业可以较为容易获得较为稳定的订单来源，镇(区)属企业实际上成为由外资主导的加工制造业生产链条上的一个组成部分，两者互补形成一种“企业集群”，企业集群内部在各个方面、各个层次上的合作和交流提升了整个地区的竞争力。第二，同样抱着自身利益最大化的目的，扶持镇(区)属企业偏重的是存量方面，而致力于发展外向型经济则是希望在增量方面有所作为。乡镇政府如果将有限的资金全力投入到支持区镇属的企业中，由此拉动的经济增长与现有外向型经济主导的宏观经济总量相比，可以说是微乎其微。因此在这种情况下，厚街镇政府将有限的人力、物力、财力中的大部分投入到基础设施建设改善投资环境，以各种优惠的政策吸引外资进驻，其产业政策的着眼点无疑是经济总量的增量方面。这些政府行为在促进经济增长时期起着四两拨千斤的作用。尽管镇(区)属企业的利润在厚街镇财政收入中占有重要比例，但由于这些企业的经营效益都直接或间接地与“三来一补”企业、三资企业等外向型经济密切相关；同时镇政府利用有限的财政资源改善投资环境，吸引外资，可以在经济的增量方面有所作为，所以，厚街镇政府最终采取了向外向型经济倾斜的产业政策。 类似的利益驱动，类似的制度约束，但中国其它地区的乡镇却没有发展出类似厚街及东莞其它乡镇那样的外向型经济。这是因为东莞位于珠江三角洲，拥有毗邻深港的独特的地理优势，又正好面临东亚新兴工业化国家实现产业升级后，向大陆转移劳动密集型产业的趋势，而且还在改革中享受政策倾斜。这是分析东莞基层政府利益最大化的动机在现有财政制度约束下，其行为模式的某种必然性的大背景。 小结 抽象的财政包干体制下派生出的具体细则，使乡镇政府与其税收分享单位之间的互动具有博弈的特点。在对东莞市厚街镇的考察中主要体现在两方面：第一，镇政府在与上级政府的博弈中，一方面积极完成应缴税收以显示政绩，另一方面通过各种手段藏富于地方，基层政府利益最大化的行为在财政方面体现为上缴税收与藏富于地方之间的一种平衡。第二，在选择发展战略方面，尽管乡镇政府所属的企业利润是镇政府财政收入的最大来源，但由于这些企业的经营效益和整个镇的经济增量上的增长都与外向型经济密切相关,故镇政府从全局和长远的利益出发，在服务、政策等方面向外资企业倾斜，使其享有实际上的超国民待遇，发展出典型的外向型经济，以期实现长期意义上的利益最大化。 参考文献 ［1］(美)戴维·伊斯顿著，王浦劬等译《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1989年。 ［2］方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社，2000年。 ［3］(美)道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯著，厉以平、蔡磊译《西方世界的兴起》，华夏出版社，1988年。 ［4］ jean c.oi:《the role of the local state in china's transitional economy》,《china quarterly》,1995. ［5］马戎、刘世定、邱泽奇主编《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社，2000年。 作者单位：北京大学政府管理学院，北京 100871