对现行政府绩效管理的若干思考

摘要：近年来，绩效管理作为提高公共服务能力和改善政府管理的新理念，在我国各级政府中受到广泛关注并付诸实践。由于经验缺乏，我国政府绩效管理体系构建及其实施只是在旧有的政府制度条件和体制框架内进行的嫁接性和移植性工作，没有构建出系统性与标准化的绩效管理体系。本文分析了现行政府绩效管理体系中的问题，以期为重新审视、定位并探索更为完善的政府绩效管理体系提供参考。

关键词：政府机关；绩效管理；问题分析

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-00-02

20世纪七、八十年代，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动，政府绩效管理则是“新公共管理运动”的重要组成部分。政府部门通过引入绩效管理，改变传统的政府职能，借鉴企业绩效管理经验和方法，在政府部门引入市场竞争机制，强调顾客导向，以相互理解的方式通过协议达成政府机关及人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法对其业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而采取有效措施来改善和提高政府服务质量。

政府绩效管理是将过程管理和结果管理结合的一种科学管理方式，其管理的对象包括政府、政府职能部门、公务员三个层次，其中公务员队伍是绩效管理的基础层，也是管理的重心所在。公务员是代表国家从事社会管理、行使国家、履行国家公务的人员。公务员的绩效管理是公务员制度的重要环节。

近年来，绩效管理作为政府提高公共服务能力和改善政府管理的新理念和方法，也在我国各级政府中受到广泛关注。从2005年国务院政府报告首次提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；到2009年中央政治局下发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，再到中央组织部制定的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。“一个意见，三个办法”，体现了中央对这项工作的高度重视。从中央和国家大环境看，推行公务员绩效考评和政府绩效管理是势在必行，大势所趋。

由于绩效管理在我国开展时间不长，经验相对缺乏，主要借鉴了西方新公共管理理论的考核方法，我国政府绩效管理体系构建及其实施只是在旧有的政府制度条件和体制框架内进行的嫁接性和移植性工作，并没有换来政府绩效评估的长足发展，没有结合我国政府体制改革目标构建出富有前瞻性、系统性与标准化的绩效管理体系。现有的政府绩效管理出现了以下几个问题：

一、个人绩效目标与组织目标缺乏相关性

目标激励是实施目标管理的重要手段，适当的目标，能激发人的干劲，调动人的积极性。如何将个人绩效目标融于组织绩效目标是管理中的难题，在各级政府的绩效管理中也是表现突出的。目前，以“德、能、勤、绩、廉”为主的公务员年度考核方式形式大于实质，与对组织的绩效考评较为严格、系统的现状形成鲜明的对比。对部门成员的考核没有结合部门发展战略及部门的计划目标，并未以促进部门年度目标达成为出发点。整体目标与部门目标，部门目标与个人目标之间联系的纽带主要是行政命令，基层人员对组织目标的认可程度较低。这种粗放式的管理，造成了绩效管理并不能从根本上实现部门的战略目标。虽然实施了个人年度考核，但只是为了考核而考核，个人是不需要对自己工作进行计划和规划的，只需要服从安排即可，这样的结果是绩效管理与组织目标之间的脱节。对部门的绩效考评结果关系到部门成员个人年度考核优秀等次的比例，而年度绩效奖金分配的主要依据也是部门绩效考评结果而不是个人年度考核，这使得部门成员失去了工作的积极性。

二、绩效考核指标设置不合理、不科学

指标是绩效考核的指南，也是绩效考核的依据，绩效考核指标设计得是否合理，是绩效考核是否科学有效的首要前提。一般而言，考核的指标应该力求细致、量化、全面，注重其规范性和可操作性。考核指标应该依据不同工作岗位的工作职能而设，原年度考核系统对人员的考核指标多是“德、能、勤、绩、廉”方面，静态考核多，动态考评少；主观印象多，客观衡量少；定性多，定量少。另一方面，对于行政后勤部门人员与业务部门人员的考核区分不明显，考核指标与不同部门、岗位工作人员的日常工作内容、工作目标、岗位职责并无直接联系，关键绩效指标缺失，无法正确评价他们的真实工作绩效，也容易产生“主观臆断”、“晕轮效应"和“近因效应"等现象，这在很大程度影响了考核结果的客观性、真实性和准确性。

三、绩效考评的实施环节出现的问题

具体体现在以下两个方面：

（一）评价体系缺失导致考核过程中主观因素占较大比例

由于目前的绩效管理体系里考核指标都相对模糊、笼统，个人是否优秀由所在部门决定，但却没有从制度层面上规定考核的指标、考核的实施步骤、方法等。在考核过程中很容易带入考核者的主观色彩，在一定程度上失去了绩效考核的公正性与有效性。

又如考核中的民主评议，由于大部分参与者都认为这只是走过场的形式，在对具体考核要素的衡量中，可能先入为主的照顾平日交情好的同事，人为操纵可能性强，考核结果争议性大，很难令人信服，结果使考核流于形式，无法反映真实的公务员绩效考评的内容。

（二）尚未建立健全的绩效评估多维度体系

政府机关的工作效率和效果如何，公众应该有很大的发言权。但目前无论是绩效考评体系还是公务员年度考核，都只是一个相对封闭的系统，只是机关内部自我评估及上级部门对下级部门的考核，并未引入公众满意度这个评估维度，缺乏外部监督，没有体现政府机关与外部的互动关系。

四、绩效管理重结果轻过程

绩效管理方案是否能够达到预期目标就在于其过程理论是否合理，考核是否被严格执行。纵观目前各个政府机关的绩效管理体系，部门的绩效考评最终成为被考核部门的名次排名，个人年度考核只是做一年工作的总结，忽视了考核过程中发现问题、及时纠正的重要性。

目前的考核主要是年终一次性的集中考核，平时考核大多流于形式或者根本没有开展，对于考核对象日常的绩效完成情况缺乏必要的考查、监督，造成绩效信息的缺失，使得年终考核缺乏依据。考核过程中，被考核者对考核工作参与意识低，年终的突击考核工作并不能直接有效的提高工作效率和工作积极性。缺乏对完成过程工作过程的评判指标。只考查工作的结果，而指令如何执行、是否按期完成阶段性工作目标缺乏考核。

五、沟通反馈及结果运用环节出现的问题

（一）沟通反馈流于形式

现有的政府绩效考核体系中虽然也有设置沟通反馈的环节，但只是简单地停留在要求被考核者签字认同，没有把绩效沟通真正的应用到考核中去。在考核实施的过程中，忽视了业务部门与行政后勤部门之间、部门和部门成员之间、上级和下级之间的有效沟通，很多被考核者只是应付地提交了考核表格，把考核当成一项任务来完成，不知道也不关心自己的考核结果，这使得“沟通反馈”也流于形式，失去了利用绩效考核的结果来激励员工，帮助员工成长的目的。

（二）考核结果运用单一

目前的政府绩效管理不是把绩效考核作为提高行政能力、规范行政行为和进行激励的有效措施，而是作为消极防御、事后监督与制裁的手段，因而总是陷于被动。考核结果与晋升、提拔考核挂钩不紧，考核结果对于绩效奖金的影响不大，使绩效考核没有起到应有的激励作用。另一方面，绩效考核的目的不仅是知道目前的现状和问题，更重要的是通过绩效考核找出组织、个人存在的问题，为下一步有针对性的制定改进措施提供根据和指导。虽然各个单位花费了人力、财力实施绩效考核，但没有对考核结果进行分析，进而忽略了更加重要、关键问题的改进。这使得年度考核只是一种形式上的考核。这一定程度上降低考核的作用，也造成了考核信息资源的浪费。

政府部门的绩效管理是一个世界性的难题，也是当前政府机构改革的一个瓶颈。对于绩效考核，必须要清醒认识到的是，绩效考核的作用并不都是能够达到考核主体的愿望，没有全面而充分地认识绩效考核的有效性问题，就无法判别绩效考核到底是促进了管理水平提高还是阻碍了一个组织的发展。而这些问题的最终解决方法，就是必须从实际出发，克服之前的绩效管理体系的弊端，从绩效计划的制定、绩效监控体系的建立、绩效考评的实施、绩效结果运用四个部分，完善绩效管理体系，加强考核管理，通过合理的设置考核指标，提高执行能力，从而建立一个公平、透明的，富有积极性和激励作用的绩效管理体系，实现个人和组织的共同发展。

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作者简介：蔡小鹤（1982-），女，福建漳州人，工商管理硕士，福州出入境检验检疫局副主任科员，从事绩效管理方向的研究。