发展思潮3.0

经济发展，本质上是一个技术不断创新，产业结构不断变化的过程。如何刺激技术创新，又如何去发现并扶持新兴产业？现有的研究，还不足以为政策制定者提供足够的建议。

而与改革开放之初相比，当今中国的禀赋结构和比较优势也发生了明显的变化，一方面是劳动力成本持续上升，一方面资本相对也不那么稀缺了。哪些新的产业具有潜在的比较优势？政府的角色和边界又在哪里？

发展经济学目前所处的水平，以及危机和衰退对全球经济的严重影响，都呼唤着新的思考框架。是时候对发展战略与产业政策，做一个3.0版本的升级了，我将其称之为“新结构经济学”。

重燃政策辩论

此前的两轮发展经济学思潮，其实际效果都不尽如人意。第一轮思潮在二战后出现，强调市场失灵，信奉国家主导。由于其主张的政府主导产业升级的政策，在发展中国家遭遇普遍失败，从上世纪70年代开始，第二轮思潮占据了主流。它吸取了很大程度上属于“新自由主义”的观点，关注政府失灵，偏好类似“华盛顿共识”的自由化政策。

时至今日，尤其是在全球金融危机和经济衰退的背景下，需要重燃对发展思潮和其所开药方的辩论。我在世界银行发表了《新结构经济学》一文，总结了半世纪以来的经验教训，希望能对发展思潮进行一次整合的升级：市场一直是实现资源有效配置的根本机制，但在经济向更高水平的转变中，政府需要发挥积极的、因势利导的作用。

习惯性的怀疑

虽然很多经济学家都承认，“政府有责任确保适宜的激励并提供基础设施”，但却很少提及政府为促进特定行业发展而进行的积极干预。这种怀疑是有道理的，因为过去很多教训显示，这类赶超政策很少达成目标。

前世行首席经济学家安妮•克鲁格教授就认为，“只有到发展的后期阶段，即产业已经大量吸收了农村剩余劳动力时，产业升级才构成增长的主要来源――而其驱动力是实际工资的上涨和资金成本的下降”。

这就暗示，似乎只有发展的后期才需要考虑产业升级的问题，而其也是由市场价格因素所驱动，并不需要政府主动干预。但我的看法是，非技术类劳动力从农村向劳动密集型产业的迁移，可能并不会自动发生――这需要外力的推进，例如需要政府促成新的劳动密集型产业的形成。

事实上对于发展中国家而言，确定何为“新兴产业”，并优化使用政府有限的资源以促进其发展，是其发展战略获得成功不可或缺的两个方面。为什么？经济理论中抽象的“基础设施建设”，其实都是针对特定产业而言的。简单看一下最近非洲国家发展的成功案例：毛里求斯的纺织品、莱索托的服装、布基纳法索的棉花、埃塞俄比亚的插花、马里的芒果、或者卢旺达的大猩猩旅游业，这些都需要政府有针对性地提供不同种类的基础设施。

这方面，政府的规划扶持之所以关键还有一个原因：一个新兴产业若要在全球化世界中具有竞争力，不仅需要与本国的比较优势相一致，以使生产要素成本降至可能的最低；同时还需要保证与交易相关的成本尽可能低，而这取决于软、硬基础设施建设和产业集群的形成。若没有政府的界定和扶持，要想依靠不断试错摸索形成产业集群，其过程将会变得冗长而且成本高昂。而如果没有政府对有潜力的产业进行圈定、规划其可能的位置与所需的配套设施，就会有太多可能的项目作为备选，给政府和市场的决策带来困难。

作为研究寻租问题的知名学者，克鲁格教授同样担心，对扶持产业的人为圈定，可能“偏向那些更大的、成熟的企业”；而由于政府保护补贴的范围、深度及持续时间具有不确定性，其产业政策有被利益集团俘获或寻租的风险。

她对第一轮发展思潮下干预政策的担心是合理的，那种赶超上马的工业项目背离了该国的比较优势，过于资本密集，只有少数富有并与政治衔接紧密的公司能够进入。

然而，如果确定的新兴产业正好符合该国的比较优势――无论其是否资本密集――将有许多企业能够进入，并与大企业争夺主导地位。成功的例子包括上世纪六十年代日本的汽车工业，七十年代毛里求斯、台湾与中国大陆的纺织业和电子制造业，以及八十年代孟加拉国的服装业和智利的鲑鱼养殖业等等。

乐观仍需谨慎

历史经验同样显示，在所有成功的经济体中，国家在扶持结构转型、并帮助企业适应市场的过程中，都扮演着非常重要的作用。在这点上不少经济学家和我并没有实质性的分歧，但对于政府的角色和介入的程度，我所强调的方面仍有所不同。

哈佛大学的政治经济学教授罗德里克就认为，成功的经济一直都要靠政府的政策来推动结构性调整，“产业政策在正式回归，或者说它从来没有过时。”但其所提倡的那些广泛的干预政策，如压低实际汇率以扶持贸易部门，在当今国际贸易中越来越难以为继了，对于涉及具体产业的扶持政策他还是有所保留。

原因之一在于他忽略了政府的产业政策，在帮助市场主体克服“各人自扫门前雪”等问题上的作用。如果某一产业与此国家的比较优势相符，那么其生产的成本就更低。但这一产业要能在国内和国际市场上具有竞争力，与交易相关的成本也需要降到可能的最低。诸如基础设施提供、物流、金融、劳动力培训等等，要降低这些方面的成本，单靠厂商自利的商业决策是无法达成的。

前世行首席经济学家斯蒂格利茨教授，也看到在传统的监管之外，政府“在促进创业、提供社会基础设施、确保教育和金融的可及性、支持技术及创新”等方面类似催化剂的角色。他挑战了自由放任的市场主义，指出其在效率和稳定性上的问题，并强调了技术进步对于增加国民人均收入的关键作用。因此，他支持为建立“学习型社会”的政府干预行为。

但在另一些方面，斯蒂格利茨可能太乐观了。他认为全球化背景下完全的资本流动，将使国家有能力摆脱要素禀赋的束缚，更随意地选择自己的产业发展路径。他的推理建立于如下假定：有了资本完全自由的流动、农业的外包，自然资源的禀赋条件不再是解释生产和分工的基础。但事实上短期的资本流动太易变，以致于无法作为发展中国家长期生产性投资的可靠基础，上世纪九十年代的东亚金融危机就说明了这一点。

通向未来之路

关键在于区分两类不同的政府干预：一类试图保护那些要么过分超前，要么已经落后的行业和企业，他们都不符合现有要素结构所决定的比较优势。而另一类政策，则试图扶持那些与国家潜在比较优势相符的新兴产业。

只有后一种产业政策有可能成功，无论是发达国家还是发展中国家，成功。的经济体都有一个特征：他们的政府能够在产业升级和多样化的进程中发挥积极的作用，帮助企业把握市场机会。

具体来说，我提出了一个六步的操作方案，用于界定和扶持那些具有潜在比较优势的产业：首先可以参照那些经济结构相似但人均收入高出一倍的国家，列出一份其已经发展了约20年的产业清单；并密切关注那些国内民营企业自发地发展并取得成功的行业。对于其中已经有国内企业进入的行业，帮助其分析阻碍质量提升的障碍；而对于其中全新的行业，可以吸引发达国家的产业迁移或制定培育计划以鼓励国内投资。作为配合，政府可以投资工业园区和出口加工区，改善对应的基础设施和商业环境；最后可以对那些先驱企业提供有限制的政策激励，作为其为行业创造公共知识的奖励。

“新结构经济学”的认识升级，可以丰富我们对经济增长和产业发展的理解，有助于达成可持续和包容性的增长，实现国内与国际间的再平衡。

（作者系世界银行高级副行长兼首席经济学家）