现代服务业重大项目的交通挑战与对策研究

导读：我国经济发展已进入结构调整的关键阶段，研究上海现代服务业重大项目的发展背景，分析目前普遍面临的交通挑战，按政府主导与社会主导两种建设类型，从交通研究过程、研究内容与存在问题等方面，对现有机制解决现代服务业重大项目交通需求的能力进行重点研究，将有助于对改进当前现代服务业重大项目各项交通工作。注重规划设计建造的全过程交通工作、完善控制详细规划的修编与审查机制、注重提高重点产业交通需求特征的研究水平，无疑是迎接当下交通挑战的三大积极对策。

一、上海现代服务业重大项目的发展背景

在我国经济发展进入结构调整的关键阶段，上海加快现代服务业的发展，不仅是上海进一步转变经济发展方式，促进经济可持续发展的需要，也是上海提升服务长三角、服务长江流域、服务全国的能力，尽快建成国际经济、金融、贸易和航运中心的需要。

在既有南京路、淮海路、陆家嘴、徐家汇等现代服务业集聚区之外，近年来上海还大力加强了以虹桥商务区、国际旅游度假区为代表的一系列新型现代服务业集聚区的建设。[1]在这些现代服务业集聚区建设的过程中，出现了多个大型、甚至超大型的建设项目，功能主要以交通枢纽、会展商务、商业办公、旅游娱乐等为主，建筑形态以体量极大的单一建筑或区域密度极高的建筑群为主。

例如，虹桥综合交通枢纽作为对外交通枢纽，核心区占地面积130万平方米，建筑面积达150万平方米。[2]中国博览会会展综合体作为会展综合体，核心区占地面积86万平方米，建筑面积达147万平方米。[3][4]上海迪斯尼乐园（一期）作为我国至今投资最大、知名度最高的娱乐综合体，占地面积390万平方米，建筑面积80万平方米。上海“环球港”项目作为目前中心城区最大的商业综合体，占地面积仅6.6万平方米，但建筑面积达48万平方米。

上述这些以各种“服务”经济为核心的重大建设项目，已经成为上海促进经济转型发展、提升城市服务能力、构建新型城市地标的重要手段，是资本、技术、信息以及建筑、产业、交通等高度集聚的体现。

二、上海现代服务业重大项目主要交通问题梳理

根据现有经验，上海现代服务业重大项目建成运营后一般都具有极强客流吸引能力，尤其在周末、节假日等客流高峰日，客流吸引率可达0.5～1人/平方米，日客流量10万人次以上、甚至20万人次以上的现象比较常见。

大规模的客流集散，给周边道路、停车等配套交通组织管理，给轨道、公交、出租等各类公共交通安全运营，均带来了极大的压力。在缺乏良好交通设施布局与交通组织情况下，项目周边很容易出现道路拥堵、停车紧张、公共交通运力不足的现象，不仅影响项目的自身运营，而且对周边区域城市交通的影响也很大。此外，部分会展类型的建设项目，不仅要处理客流的需求，还面临布、撤展期间大规模货车的集散与临时停放问题，极端情况下还要同时处理大量人流、客货车流的进出、停放需求，交通组织与管理难度极大。相对项目自身巨额的投资、复杂的建筑，上海现代服务业重大项目面临的交通挑战，可能更加艰巨，解决代价更加高昂。

例如，虹桥综合交通枢纽投入运行后，延安路高架—G50沪渝高速吸引了虹桥枢纽近60%的车流（9万～10万pcu/日），不仅导致延安路高架—G50高速高峰更加拥堵，而且影响了虹桥机场、高铁站旅客的快速集散，降低了虹桥枢纽的服务水平。上海“环球港”项目试营期间，众多开业优惠活动在周末日吸引人流量高达15万～20万人次，大量车辆集中到达不仅导致停车泊位非常紧张，而且造成周边地面道路异常拥堵，甚至影响了内环线金沙江路下匝道的正常通行，导致高架系统运行不畅。中国博览会综合体作为我国在建最大会展项目，在选址、规划、设计、建设各阶段，各方对未来会展交通的质疑与担心从未间断。

综合而言，上海现代服务业的重大项目在数十万客流的冲击下，各类交通设施的规划设置、公共交通的运营安排、道路交通的组织管理，任何一个环节的短缺，都可能造成极大的交通问题，甚至安全问题。

三、上海当前机制应对现代服务业重大项目交通挑战的能力

（一）政府主导的重大项目

政府主导的重大项目，多为提升城市竞争力和城市品牌的国家战略性项目，例如虹桥综合交通枢纽、中国博览会综合体、上海迪斯尼等项目，都是在上海政府强力推进与领导下开展建设的。

1.政府主导项目的交通研究过程

对于政府主导的现代服务业重大项目，基于科学决策的需要，在项目的策划、选址阶段，相关交通问题或多或少得到了研究和反馈。项目选址确定后，在项目的规划、立项、设计、建设、运营等阶段各种层次、各种类型的交通问题都能得到系统的研究和解决。例如，无论是已经投入运营的虹桥综合交通枢纽，还是建设之中的中国博览会综合体、上海迪斯尼等项目，在规划阶段都开展了综合交通规划，着力完善区域道路、轨道、枢纽等骨干交通体系。在设计阶段，都开展了交通组织设计与交通影响评价，落实细化停车、出入口等各类配套交通设施。在运营阶段，已经或即将开展各类交通运行保障研究，重点落实轨道、公交、出租等运营调度安排、各类场站组织管理、道路标志标识布设等工作。

2.政府主导项目交通研究中存在的问题

表面上看，由政府主导的现代服务业重大项目在项目建设的全过程中有着全面系统的交通研究工作，投入运营后理应有着理想的交通服务水平。但是，鉴于这类重大项目的战略意义实在过大，最终选址决策时交通因素往往需要让位于其他更重要的方面。所以，现有上海现代服务业重大项目最终选址从交通角度而言，并不都具备良好的交通区位、便利的交通建设与管理空间，某些甚至将长期面临比较严重的交通隐患。

例如，中国博览会综合体项目临近虹桥综合交通枢纽和虹桥商务区的核心区，特大型会展期间大规模的人流、车流对区域交通影响很大，交通评估结论并不支持现有选址方案。[5]但是，临近虹桥综合枢纽便于国际国内的联系，是上海在竞争国家会展中心项目时相对北京、广州、天津等其他城市最重要的优势之一，自然相关项目建成后对区域交通的影响在选址决策阶段置于比较次要的位置。

（二）社会主导的重大项目

社会主导的现代服务业重大项目主要集中在商业、旅游、娱乐、金融、服务业等领域，在项目性质上更接近当前现代服务业的范畴，一般由各类资金雄厚的大型开发商投资开发。

相对政府主导的重大项目，社会主导的重大项目多数用地略小，占地不超过9万平方米、一个单独街区，但建筑容积率更高，低的4～5、高的可达7～8，区域交通集聚程度更高。例如，上海“环球港”项目，占地6.6万平方米，建筑面积48万平方米，容积率7.2；上海五角场万达商业广场项目，占地6万平方米，建筑面积30万平方米，容积率5；上海大宁国际商业广场，占地5.5万平方米，建筑面积25万平方米，容积率4.5。

1.社会主导项目的交通研究过程

从现行土地开发建设程序来看，一块土地最终开发成功，主要经历控制性详细规划、土地腾地、土地使用权拍卖、规划设计方案审查、开工建设、竣工运营等阶段。其中，大型建设项目的相关交通研究主要在控制性详细规划、规划设计方案审查两个阶段中开展。

控制性详细规划主要对项目所在地区的交通规划进行研究说明。根据上海相关规定，用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目的土地使用权出让，应当通过招标、拍卖方式进行。土地使用权出让前，规划管理部门应当根据经批准的详细规划提供各项规划要求及其附图。因此，项目所在地块的控制性详细规划都是在土地招标、拍卖之前完成。控制性详细规划不仅须明确相关土地的开发边界、性质与规模，而且须明确所在区域道路、轨道等市政交通设施的规划。

规划设计方案审查阶段主要开展交通影响评价。上海大型建设项目在申请开工前，一般要经历规划方案审批、初步设计审批、施工图审查几个阶段，其中在初步设计阶段，开发商对项目各类业态、建筑规模、运营管理流程与模式等才能逐步明确。因此，多数项目是在初步设计阶段，平行开展交通影响评价工作。对重点研究项目的各类出入口设置、各类停车位规模、布局、流线，以及对项目周边配套道路、公交站点、交叉口等提出建议，一方面指导初步设计成果不断完善，另一方面满足相关建设交通主管部门的审批需要。

2.社会主导项目交通研究中存在的问题

（1）控制性详细规划无法依据项目实际进行规划

按照现有建设项目的开发建设程序，控制性详细规划是在土地招标、拍卖之前完成的，并且作为土地招标的前提予以实施。因此，由政府规划主管部门主导的控制性详细规划，不可能也无法在规划阶段就针对实际建设项目，规划研究项目的交通特征、交通需求、配套设施，对于前述现代服务业重大项目更是无能为力。例如，对于控制性详细规划确定的商业地块，实际建设中可能面临大型超市、大型餐饮、高端购物中心等业态，交通特征、交通需求、配套设施根本不一样。

（2）交通影响评价很难改善项目区域的交通设施

理论而言，初步设计阶段开展的交通影响评价应在全面系统地掌握项目定位、市场需求、功能规模、运营特征、管理模式的基础上，分析研究项目的交通人流、物流需求，交通运输的方式结构、高峰基地内外的各类设施需求及管理要求等内容，保障项目在实际运营后具备良好的交通服务。

实际上，交通影响评价仅能部分满足项目交通设施布局与设计研究需要，对于项目用地红线之外的交通改善建议一般不能及时得到落实。一方面，部分建设项目比较忽视市场调研、运营特征、管理模式的分析，导致项目交通需求分析不清楚。另一方面，项目交通影响评价即使全面分析了项目市场需求、运营特征、交通需求、交通组织与设施建议，但是各种交通建议的落实则多数限制在项目红线范围内。[6]红线范围内，开发商多少能够根据交通影响评价建议完善项目设计。但是，红线范围外交通建议，包括配套道路与交叉口的改进、配套轨道公交的设置等，都已经超越开发商的能力范畴，而政府也很少因为单个项目主动去改进完善区域交通。因此，经常出现相关重大项目建成运营后，大量交通集聚对区域交通产生了较严重的影响。车辆进不来、出不去、周边道路严重拥堵、公交运力严重不足、人流大量积压等交通混乱现象在一些重大项目运营初期特别突出。

（3）控制性详细规划、交通影响评价研究思路经常脱节

目前，除了全市重大交通规划的编制由建设交通主管部门与规划主管部门共同负责，区域通规划编制、审批与用地控制主要由规划主管部门通过编制单元规划、控制性详细规划等落实。有关建设项目交通影响评价、交通运行保障编制与审批则主要由建设交通主管部门负责。可见，重大建设项目基地内、外交通研究，项目前、后交通研究实际由不同主管部门负责推进与审查，导致经常出现项目前后、内外在交通研究思路上的脱节，项目周边交通设施规划不能满足实际交通运营组织的需要。

四、上海现代服务业重大项目交通工作改善的对策建议

（一）项目选址—规划设计—建设运营全过程注重交通工作

基于目前各类重大项目的建设程序考虑，项目的选址、规划设计、建设运营等任一阶段交通工作的滞后，都很可能造成最终交通集散能力的不足、交通组织管理的混乱。上海现代服务业重大项目交通问题的解决，需要立足“全过程”的思路，不同阶段注重解决不同的侧重点，而不是试图通过某一阶段的工作来解决所有的问题。[7]

在项目选址阶段，无论是政府主导还是社会主导的大型项目，都要充分评估周边现状交通设施及发展潜力能否满足项目未来全天候的需求。如果项目最终选址周边的交通能力不能满足项目需求，需要政府规划主管部门对项目开发业态与规模控制、周边交通设施完善等方面做出合理平衡，并调整修编控制性详细规划。

在项目设计阶段，主要通过交通影响评价，对各类具体设施的配置规模、设计指标、布局形态、进出流线、区域交通影响等进行研究，支持项目各项设计工作以及相关审批部门的需要。一般而言，对项目各类运营与交通特征认识随着设计工作的推进而不断加深，设计工作（特别初步设计阶段）需要根据交通研究成果不断优化方案。

在项目建设运营阶段，如果项目施工影响到紧邻道路、轨道等交通，需要开展施工期间交通组织。在项目正式运营之前，要重点开展交通运行保障研究。重点落实配套公交（线路设置、运力投入、运营时间）、轨道（运力投入、运营时间）、出租车（上下客站点管理、蓄车区、高峰车辆调度）、停车库（出入组织、收费管理）、标志标识（车辆标志标识、人流标志标识）等各项设施与常规运营方案，以及相关应急方案。此外，部分重大项目越来越呈现“不夜城”趋势，对做好夜间、特别是轨道交通停运后的交通组织方案也要予以高度关注。

（二）完善控制详细规划中交通部分编制、修编与审查机制

对于社会投资的现代服务业重大项目，项目所在地块的控制性详细规划，乃至更大范围的区域交通规划，一般较少及时优化调整，在当前阶段，提高控制性详细规划的编制质量、与修编机制越来越重要。

在控制性详细规划中，不仅需要对快速路与进出匝道、主次干道、支路等各类道路系统、轨道公交车站、机非停车设施等交通设施进行规划，而且要明确这些交通设施所能承受的交通承载力。如果项目最终开发方案满足了土地招标过程中的各项规划要求，而交通影响评价工作中基于实际开发方案测算的各类交通指标、交通特征、交通需求又明显与控制性详细规划不同，那么项目所在地块的控制性详细规划以及区域交通规划应针对性地完善优化。

此外，还要注意在区域规划、编制单元规划、控制性详细规划阶段，强化建设交通主管部门对交通规划的介入与制约力度，保障未来区域的交通总体承载力、交通设施规划、交通运营组织管理等的有效统一。

（三）注重不断提高各类重点产业交通需求特征研究水平

专业交通研究机构需要定期对各类建设项目跟踪调研，研究建设项目的运作流程、管理需求、融资模式、关键交通指标、常见交通问题与处理理念、方案等，提高政府、开发商、各类交通规划与研究机构对各种服务业建设项目交通特征、交通需求的认识，最大限度为项目的选址、控制性详细规划、项目规划设计等工作提供依据。

对于具体建设项目的交通分析研究，要高度注重交通需求预测。交通需求预测不仅要预测项目产生的人车流量，还要预测各类交通设施的规模，为项目设施布局、运营管理提供依据，力争消除项目运营后各类交通瓶颈。

准确把握项目建设与配套交通在管理、投资等方面的界面也非常重要。项目红线范围内，配套交通设施都应由开发商投资建设，政府相关规划与规范要确定最低交通配套要求，以免开发商将所有交通配套推向项目基地外，另一方面又要避免过度限制，使项目交通配套丧失弹性，导致各类项目交通配套过分统一与僵化，脱离实际运行需要。项目红线范围外，交通建设与管理需要由政府负责。对于一般建设项目，政府主管部门不需对区域交通进行针对性完善，但是对于重大项目，由于项目重要的战略意义以及显著的交通影响，必要时刻为保障项目与区域交通的平稳运行，政府还是需要针对项目主动开展相关交通完善工作。

五、结语

上海现代服务业重大项目发展得越好，人车各类交通需求越大，项目及周边地区配套交通的要求就越高。基于“全过程”的理念，需在项目的策划、选址、规划、设计、建设、运营各阶段，针对项目实际情况，系统、连贯地开展各类交通研究并及时实施，才能保障未来项目内、外都具有比较好的交通服务水平。

参考文献：

[1]刘武君.航空港规划[M].上海：上海科学技术出版社，2012.

[2]上海市城市综合交通规划研究所.虹桥商务区核心区一期交通影响评价[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2012.

[3]上海市城市综合交通规划研究所.中国博览会会展综合体交通组织设计与交通影响评价[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2012.

[4]上海市城市综合交通规划研究所.中国博览会会展综合体综合交通规划[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2011.

[5]上海市城市综合交通规划研究所.中国博览会会展综合体选址交通分析决策建议[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2011.

[6]上海市城市综合交通规划研究所.虹桥综合交通枢纽2010年交通保障实施方案研究[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2010.

[7]上海市城市综合交通规划研究所.现代服务业集聚区交通导则研究[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2007.