我国廉租房制度建设研究

【摘要】廉租房制度是我国住房供应体系的一个重要组成部分，也是我国住房保障体系一项重要的制度安排，是解决当前我国城镇低收入者住房问题的有效途径。文章在此基础上论述了廉租房制度建设的必要性，分析了廉租房制度建设尚且存在的问题并就此提出了发展与完善的对策。

【关键词】廉租房 房价收入比 住房供应体系

住房问题关乎民生和社会稳定，十七大报告中明确提出了“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难，使全体人民实现‘住有所居’，让更多的人享受改革与发展的成果”。认真学习领会和贯彻落实十七大关于建立健全廉租房制度的主要精神及战略部署，对于进一步改善民生、促进社会和谐具有重要的现实意义。

一、我国廉租房制度建设的必要性

1、解决低收入者住房问题的有效途径

以住房为主的房地产业是我国新的发展阶段的重要支柱产业。近年来，房地产市场呈现出固定资产投资规模过大，增长速度过快的现象，同时对住房需求的旺盛、地方政府追求高额的土地租金收益、房产开发成本提高等因素推动了房地产价格持续上涨。目前，我国城市居民人均住房面积虽然达到了28平方（米），但是全国城市低收入家庭当中，人均住房面积不足10平方（米）的还有1000多万户，约占全国城市居民家庭总数的5.5%，存在住房困难的低收入家庭仍然有1000万户。“住房难和买房难”是这部分群体面临的突出问题，不能有效解决好该问题势必影响到社会的稳定与和谐。为此，必须将这部分群体纳入住房保障体系，而廉租房建设是社会保障体系的重要组成部分，对于解决低收入者住房问题将起到积极的作用，也是切实贯彻“住有所居”基本国策的重要体现。

2、缩小房价收入比，缓解贫富差距的有力措施

房价收入比是指家庭购房总价与居民家庭年收入的比值，用于考察居民的购房能力，房价收入比的拉大源于市场经济条件下城乡、行业、区域之间贫富收入差距拉大。2006年，我国平均房价收入比是6.7，但是同年最低收入家庭的房价收入比约为22，而最高家庭房价收入比刚刚超过2，前者是后者的10倍，并且这种差距还呈逐步扩大的趋势，2000年最低家庭房价收入比是最高家庭的5倍，而2004年这个比例扩达到9倍。在市场调控失灵的情况下，政府有责任帮助住房困难的低收入群体改善居住条件，保障居住需要，缩小与富裕群体的差距，而廉租房建设能够有效协调平衡政府和低收入群体这两方面的需求。

3、完善城市住房供应体系（见图1）的重要环节

当前，商品房价格逐步上涨与中低收入者购买力不足的矛盾是社会各界广泛关注的热点和焦点，若不能有效调控房地产市场，保障居民的基本居住权，将会引发一系列的社会问题。我国的房地产市场繁荣发展不过短短的几年，廉租房制度建设在我国也刚刚提上议事日程，其发展前景有待实践的进一步检验。为此，必须改革现行的住房供给制度，建立健全我国社会住房供应体系，将廉租房和经济适用房列入其中，具体的政策取向为：低收入家庭主要通过廉租住房，外加经济适用房解决；中等收入家庭根据各地实践可以采取限价商品房和经济租赁房的办法解决；高收入家庭主要通过市场供应商品化住房。

二、我国廉租房制度建设存在的问题

1、需求资金的缺口较大

廉租房建设当前被提到了空前的高度，但用于廉租房建设的资金缺口较大，资金不到位和资金支持体系不尽完善，突出表现在以下几个方面。

（1）财政支持力度不够大。我国用于廉租房建设的财政资金无论是在绝对量还是在相对量上都处于极低的水平，2006年全年财政收入高达3.9万亿，增长约7000亿，同比增长24%，而用于廉租房建设资金只有23.4亿元，只占当年财政收入的0.06%，廉租房建设主要以地方财政资金投入为主，而当前地方财政的支持力度尚不够大。

（2）国家规定的廉租房建设资金来源渠道和实际运作有差。地区经济发展不平衡导致了地方财政没有将土地出让收益作为当地廉租房建设的主要资金来源，地方财政收入的差异决定了各地廉租房建设进程的不同，这也是导致廉租房房源供给紧张的一个因素；土地出让收益受到地价和可转让土地面积的影响导致土地出让收益较低，而且缺乏可持续性。

（3）在市场配置资源的前提下，银行等金融机构对能够获取商业利润的商品房建设投入大量资金，这是导致当前通货膨胀产生的重要原因，而对无利可图的廉租房建设投入的信贷强度明显不足。

2、覆盖范围小，申请标准控制不严

到目前为止，在全国291个地级以上城市中，仍有部分城市没有实施廉租住房制度。而实行廉租房政策的城市中廉租房所占的比重非常小；边缘地区低收入家庭尚未纳入保障范围的数量尚未确定；廉租房覆盖范围小。廉租房申请一般是以居民收入标准来衡量，由于个人收入却乏透明度容易导致不符合廉租房居住者通过变相的非法手段成为廉租房的保障对象，而应该纳入住房保障体系的居民却被排斥在外，廉租房对低收入者的保障作用收到弱化。另外，我国个人信用制度和个人申报制度不够完善，个人收入来源较多，“灰色收入”无法得到确切的统计，仅仅依靠透明收入作为廉租房申请的标准，有失公允性。

3、土地供给不足

人地矛盾突出是我国的现实国情，伴随着我国经济的快速发展，一方面城市化进程的加剧要求城市规模逐渐扩大；另一方面，土地的天然供给有限性又制约了城市规模的扩张。用于城市建设土地资源的有限性导致城市地价的上涨，进而带动了房价上涨。开发商为了追求高额利润无疑会在固定的土地上首选建设商品化住房，用于廉租房建设的土地供给量较少。

三、发展与完善我国廉租房制度建设的对策

1、探索适合我国国情的廉租房提供机制

新加坡是典型的人多地少的国家，在城市化进程中很好地解决居民住房保障问题。主要采用“公屋+象征性租金”的形式，对居民总数的8.5%的低收入者供应廉租房，公屋由政府出资购买或兴建，廉租房居民每月只需支付11新元租金。我国廉租房建设刚刚起步，可以很好的吸收新加坡在解决低收入者住房问题方面所取得的有益经验。其一，政府打破当前对土地的限制政策，适当进行圈地兴建公有廉租房，对廉租房居住者收取少量的租金用于廉租房日常的维护与管理，采用“公屋+象征性租金”的形式。其二，运用优惠政策鼓励吸引或行政手段规定房地产开发商在兴建商品化住房的同时按照一定比例兴建廉租房。其三，中国城市中还存在相当多闲置的旧房，为此政府可以通过官方或纯民间的非营利性中介组织，利用老城区的二手房交易，组织廉租房市场，用税收与金融优惠政策鼓励业主将房屋租赁给中低等收入者。其四，政府可以在各地城镇废弃房屋基础上进行改建、扩建、翻新，以较低的成本满足低收入者对廉租房和经济适用房的需求。

2、构建廉租房保障资金支持体系

（1）科学安排财政预算资金。可通过财政资金形成廉租房和经济适用房专项基金，实行专款专用，设立机构，统筹管理，条件成熟时可编制预算，实行国库集中统一收付制度，确保建设资金落实到位；在税收方面，减免低收入家庭购房税赋以及开发商建设廉租房的所得税。

（2）建立多渠道投融资机制，广范围吸收资金以满足廉租房有效供给的需求。第一，地方政府尝试发行廉租房建设专项债券筹集廉租房建设资金；第二，以在坚持政府主导原则的前提下，廉租房的建设可以由社会中介机构来运营，资金来源则可以依靠激活的民间存量资本、慈善基金和境外资金等；第三，充分发挥市场筹集资金的作用。

3、严格土地规划，创新产权制度

廉租房建设要求政府强化管理职能，本着“节约用地”的原则，严格规划建房土地制度，合理调节城市土地供给结构，增加廉租房等中小套型的住房用地。首先，地方政府要坚持中央政府有关土地的决策，严格落实每年用于新开发的土地数量限制，严格土地占用审批程序。其次，开展地区土地整理，收回闲置土地，盘活存量土地，提高集约用地效率。再次，地方政府必须从土地出让租金收益中拿出大部分用于廉租房支出，完善相关配套的基础设施建设。

“廉租房的所用权属于国家，居民只有使用权”的原则会产生两方面的影响：一方面，居民对廉租房的使用没有太大的关心，致使廉租住房使用寿命缩短，提前进入折旧状态。另一方面，开发商对兴建的廉租房质量缺乏保障，相关配套的基础设施不完善。但若政府明确产权，如规定“对保障性住房的居住达到一定期限，居民只需支付少量的租金便可获得所用权”，则必将调动居民对廉租住房的保护意识，有效防治廉租住房的“衰老”，同时开发商也会提供高质量的廉租房以便于公有产权到期后出售。

4、加快与廉租房制度建设相关配套政策的制定与立法

廉租房建设制度是一个社会性问题，决定了其不可能“单兵突进”，而要有相关的配套政策措施同步进行，才能确保廉租房制度建设的实施效果。

（1）加强市场监管，严格房地产企业市场的准入和退出条件，依法查处闲置囤积土地、房源和炒地炒房行为；实行划拨方式供应土地，加强对廉租房建设用地的优先安排、保证供应；取消城乡户籍限制和地区限制，为进城务工人员开辟“绿色通道”，扩大廉租住房的覆盖范围。

（2）开展低收入家庭住房状况调查、建立低收入住房困难家庭档案；健全廉租住房制度和经济适用住房制度中的申请、审核和公示办法，严格开展申请人家庭收入、住房状况的调查审核，一旦廉租房居住者的收入高于廉租房居住标准，应及时收回廉租房，完善退出机制。

（3）明晰法律责任，确保实施效果。对廉租房实际运行过程中出现的带有普遍性的重大问题要加快相关立法程序，确保问题得到有效解决；对已出台的相关政策法规，如《关于解决城市低收入家庭住房问题的若干意见》、《廉租房管理办法及实施细则》和《廉租房保障资金管理办法》等，必须加强政策的执法力度，这就要求建立一支业务素质硬、执法能力强的队伍，保证政策效果得到切实有力的体现。

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