城市地下综合管廊投资建设与运营管理模式分析

摘 要:本文通过浙江省宁波东部新区综合管沟投资建设运行的典型项目案例的介绍，分析城市综合管沟的投融资、建设与营运管理模式，提出政府通过引导、规划和协调, 鼓励其他投资者广泛参与，建立多元化的投融资体系，推进专业化的运营管理，旨在为城市综合管沟的投融资与营运管理提供有益的借鉴。

关键词:综合管沟 投融资 建设管理 营运管理 模式

中图分类号：C93文献标识码： A

城市基础设施的更新必将会推动共同沟的建设与地下空间的开发利用，在我国的一些特大城市，已经陆续开始推进发展城市综合管沟。由于共同沟为各类市政公益管线设施创造了一种“集约化、综合化、廊道化”的铺设环境条件，使道路下部的地层空间资源得到高效利用，使内部管线有一种坚固的结构物保护，使管线的运营与管理能在可靠的监控条件下安全高效地进行。随着城市的不断发展，共同沟内还可提供预留发展空间，确保沿线地域城市可持续发展的需要。综合管沟建设一次性投资大，建设协调比较复杂，且运行费用分摊比较困难，所以投资建设与运营管理模式不仅影响政府投资建设的能力和可持续经营，也很大程度上影响综合管沟的作用的发挥。

一、宁波东部新城概况及综合管沟规划情况

宁波东部新城是宁波未来的政治、经济、文化和商业中心。东部新城，西起世纪大道，东至东外环，南起铁路，北至通途路，地跨江东、鄞州两区，分核心区与东片区两大区块，核心区面积为8.45平方公里，总面积15.85平方公里。处于宁波未来城市构架的几何中心，与以三江口为核心的老城区一起构成“一城二心”的总体空间格局，是宁波市城市向东发展最为重要的一个区域，也是宁波未来政治经济文化和商业中心。根据规划，到2012年，东部新城将实现核心区8.45平方公里开工项目全覆盖，项目投资规模突破1000亿元，建筑规模突破1000万平方米；到2020年，东部新城基本建成。届时，总投资规模将突破2000亿元，居住和工作人口分别达到17万和20万人。

1、综合管沟规划依据

根据《城市工程管线综合规划规范》，以下情况工程管线宜采用综合管沟集中敷设：交通运输繁忙或工程管线设施较多的机动车道、城市主干道以及配合兴建地下铁道、立体交叉等工程地段；不宜开挖路面的路段；广场或主要道路的交叉处；需同时敷设两种以上工程管线及多回路电缆的道路；道路与铁路或河流的交叉处；道路宽度难以满足直埋敷设多种管线的路段；综合管沟工程应结合道路交通和各类市政公用事业管线的专业规划进行设置。

2、综合管沟规划原则

（1）根据区域用地性质确定是否设置综合管沟。中心商务区、行政办公区等区域属于东部新城核心区中的核心功能区，层次高，市政基础设施配套齐全，配套要求高，车流、人流量大，且对公共服务的潜在要求高，不可预见性强，首先考虑在道路下设置综合管沟；根据区域建筑的密度确定是否设置综合管沟。建筑密度高的地块对公用管线的集中需求大，综合管沟的经济性更好，可以考虑设置综合管沟；根据道路的重要性确定设置综合管沟。重要干道及景观道路的开挖对交通及环境、社会影响大，设置综合管沟可以避免对道路的重复开挖，可以考虑设置综合管沟。

（2）结合新城地下空间的开发确定综合管沟的设置。综合管沟的实施宜结合地铁、地下通道、地下停车场等地下空间的开发实施一起进行。当不能一起实施时，则要考虑避开待开发的地下空间，以免造成综合管沟的重复实施。

3、综合管沟的规划情况

考虑会展中心四周道路已建成，根据综合管沟的布置原则，东部新城核心区设置综合管沟，服务范围为：民安路以南至百丈路，新甬江以东至福庆路区域，服务区域面积约为4平方公里。近期已在江澄路（民安路～百丈路）（1715m）、海晏路（民安路～宁穿路）（中山路～百丈路）（1100m）、惊驾路（江澄路～福庆路）（1748m）、中山路（江澄路～福庆路）（1842m）等四条道路下建设综合管沟（共6405m）。远期结合道路建设在宁穿路（江澄路～行政路）（1240m）、行政路（惊驾路～百丈路）（1287m）等二条道路下建设综合管沟。

根据本地区市政管线综合情况以及进入综合管沟

图1宁波东部新区综合管沟服务范围

的管道种类，采用干支线混合型综合管沟和支线型综合管沟两种类型。干支线混合型综合管沟沿110KV高压电缆走向敷设，从民安路、海晏路起，沿海晏路到惊驾路，向西沿惊驾路至江澄路，向东沿江澄路到百丈路至3＃变电所。其余道路均采用支线型综合管沟。

二、宁波东部新城综合管沟的投融资、建设管理与运行管理模式

1、综合管沟的投融资模式

宁波市东部新城共同沟作为由政府投资建设的第一条共同沟,它的运营效益、投资效益将直接关系到共同沟在宁波的发展。在投融资采用的“政府投资-企业租用”的基本模式，这种城市基础设施建设国有化的模式一方面政府投入巨额财政资金仍无法满足共同沟这种城市基础设施建设迅速发展的需要, 另一方面由于政府财政负担过重和建设资金严重短缺，影响了共同沟项目的进一步发展需要。

2、综合管沟的建设管理模式

宁波市东部新城共同沟的建设管理模式为项目指挥部模式，由宁波市东部新城开发建设指挥部负责共同沟的建设管理工作。

3、宁波东部新城综合管沟的运行管理模式

为充分发挥东部新城综合管沟（以下简称“综合管沟”）的基础市政设施功能，规范公用管线入沟及进沟作业秩序，保障综合管沟自有设施和沟内公共管线的安全运行，制定《宁波市东部新城综合管沟公用管线入沟及进沟作业管理规定（暂行）》(2012年6月25日)。规定了凡纳入综合管沟的公用管线（电力、供水、中水、热力、信息等）的运营商及其承建商、运维服务商（以下简称“管线单位”），以及其他在综合管沟范围内从事非公用管线建设的施工、养护、勘察等单位。

（1）管理机构：宁波市东部新城开发建设指挥部为综合管沟行政管理部门，指挥部指定建设管理处为东部新城开发建设期间综合管沟管理职能部门（综合管沟行政管理部门和职能部门统称为管理部门）。管理部门委托并授权专业公司组建宁波市东部新城综合管沟管理中心（以下简称“管理中心”）负责综合管沟日常运行管理工作的具体实施。

（2）管理单位职责：主要由管理部门、管理中心两大组织机构负责，其中管理部门负责综合管沟的统筹管理和协调，并履行以下职责：受理公用管线入沟和进沟作业申请；统筹分配沟内空间资源；协调和配合运行管理工作的开展；对日常运行管理工作进行监督、检查与考核；监督审核保证金专用账户资金；受理管线单位和其他施工单位的投诉；其他保障综合管沟安全运行的应尽职责。管理中心职责有：

1）按照空间资源分配原则做好综合管沟空间资源管理工作的具体实施，建立入沟管线档案（仅对管线单位）；

2）控制人员出入和沟内活动，确保综合管沟自有设施和沟内公用管线不受人为损坏；

3）保持沟内秩序良好，环境整洁；

4）配合、协助沟内施工作业，做好现场管理和服务；

5）建立应急机制，确保通讯畅通，遇有险情应采取紧急措施并通知相关单位进行抢修；

6）按规定收取沟内作业的相关费用；

7）其他保障综合管沟安全运行的应尽职责。

(3)管线单位和其他施工单位义务：管线单位和其他施工单位应当配合管理中心的日常管理，并履行以下义务：

1）办理管线入沟、进沟作业申请手续，缴纳进沟作业保证金，每次出入管沟办理登记手续；

2）全权负责自身施工作业的安全管理，杜绝责任事故的发生；

3）制定并向管理中心提交完善的方案、预案，严格按照安全法规和技术标准，实施建设施工、日常运维、应急抢修等作业；

4）进行沟内明火作业须办理动火手续，配备灭火器具，做好相应的防火安全措施；

5）保持沟内整洁，每日施工完毕后应清理现场，材料、工具、垃圾等物品清运完毕方可离开；

6）入沟管线应悬挂标牌，标明管线类型、规格，进出管沟位置，运营商、承建商、运维服务商的单位名称、联系人和联系方式等信息，如有变更及时通知管理中心并更换标牌内容（仅指管线单位）；

7）做好所属管线的日常运维和应急抢修，确保安全运行，保证其不对管沟自有设施和其他管线产生不利影响（仅指管线单位）；

8）承担管理中心为配合和协助进沟作业产生的合理费用；

9）按照空间资源分配方案进行管线建设，合理、节约使用管沟资源，及时拆除废弃管线（仅指管线单位）；

10）其他保障综合管沟安全运行的应尽义务。

（4）维护以及运行管理费用

宁波东部新城综合管沟已经建成的部分，维护以及运行管理费用由政府财政补贴维持运行, 目前没有出台有关有偿使用的收费制度，所有入沟管线享受即无偿使用, 使工程建设投入的资金难以回流，这给民资的进入设置了障碍。

四、优化我省城市综合管沟投资建设与运行管理模式的建议

1、加快城市综合管沟投资建设管理的地方性立法

制定城市共同沟法，是推进共同沟建设的法律保障。应尽快制定相应的管理政策和规范标准，对地下综合管网系统的规划、建设、扩容、维护、使用、对外服务等制定相关的制度和办法，避免随开随挖。对综合管沟的位置、走向、深度、宽度、材质、防渗性、防火、防水办法等也要制定具体标准，便于在实际工作中参照执行，有利于促进综合管沟建设的规范化。

2、建立城市综合管沟投资、建设与运营的费用分摊模式

与共同沟建设管理方面相关的费用大致可以分为三类：政府补贴、运行费、管线入沟费。日常运行费用的分配可参照各类管线占用空间比例进行收取，入沟费标准可参照各类管线的直埋成本收取。根据实际情况制定《城市共同沟建设及管理经费分摊办法》、《城市共同沟管理与保护条例》等配套法规条例，以达到明确共同沟的主管部门及其职责，明确共同沟建成后共同沟管理主体与沟内管线的运营管理、费用分摊、信息化、日常维护等具体工作的运营管理模式。

3、建立健全城市综合管沟的建设管理统筹协调机制

城市地下综合管沟是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面，需要按照统一建设、统一管理的原则，创新体制机制，改进管理方式，扎实有序推进。在建设上，借鉴国内外先进城市的经验，对地下管道实施统一建设，便于政府对道路及配套设施建设进行宏观调控，明晰产权和责任，从而有效地节约成本。根据“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，对综合管道工程依法统一管理，实行有偿使用，从而防止因无序竞争带来的资源浪费。在具体做法上，坚持把综合管道开发建设的市场化与运营发展的公益性结合起来，可采取成立地下综合管道开发股份公司的形式，广泛开展招商引资，大力吸收社会资金投资，实施统一的规范的公司化管理，政府可根据实际以财政补贴形式弥补其经营成本不足部分，切实保障综合管沟的健康发展。各城市政府应成立专门管理共同沟的机构，组织拟订城市管线共同沟投融资、费用分摊、运营管理的政策和制度；组织拟订城市管线共同沟建设年度计划，监督协调各建设主体建设计划进度；统筹协调城市地下各类管线纳入管线共同沟等的建设管理；负责管线共同沟的后期运营管理。

4、加强城市综合管沟的日常维护管理

地下综合管沟工程系统复杂，必须强化设施设备运行监测，加强日常管理维护，才能确保管线设施处于良好的运行状态，充分发挥防洪防灾综合功能。加大维护管理力度，必须多措并举，综合治理：明确综合管沟维护管理责任单位，加大排水管网在内的综合管沟养护资金投入，对破损的排水设施及时进行维修，对淤积污物的管渠进行彻底清陶，确保设施发挥应有功能，出现问题及时处理。