房屋登记中的测绘报告审查

按《房屋登记办法》的规定，房屋测绘报告，是申请人申请房屋所有权初始登记和因房屋面积变动产生的变更登记时，应当向登记机构提交的材料。对该材料，登记机构是形式审查，还是实质审查？长期以来，学界和实务界争论不休。

形式审查说认为，《测绘法》第34条规定，测绘单位应当对其完成的测绘成果质量负责。《物权法》第21条第1款规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。在房屋登记实务中，《房产测绘管理办法》第3条第1款规定，房产测绘单位应当严格遵守国家有关法律、法规，执行国家房产测量规范和有关技术标准、规定，对其完成的房产测绘成果质量负责。《房屋登记办法》第11条第3款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。综合法律、规章的规定可知，用作房屋登记材料前的房屋测绘报告的质量由测绘机构对测绘委托人负责，用作房屋登记材料的房屋测绘报告的真实性、合法性和有效性则由申请人对登记机构负责。因此，登记机构对作为登记材料的房屋测绘报告只作查验该报告的有无，核对报告上记载的信息能否满足登记需要等形式上的审查。且房屋登记仅是一种物权公示手段，即对申请人申请登记的权利或事项，只要与其提交的登记证明材料载明的信息一致，就可以在登记簿上作记载，予以公示，故登记机构在办理房屋登记时，只是利用房屋测绘报告，而无须对房屋测绘报告作全面的、实质性的审查。

实质审查说认为，《房产测量规范》（G B/T17986―2000）3・1・4条规定，房屋的产权面积系指产权主依法拥有房屋所有权的房屋建筑面积。房屋产权面积由直辖市、市、县房地产行政主管部门登记确权认定。《房产测绘管理办法》第18条规定，用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。综合规范、规章的规定，只有经过登记机构审核、确认的房屋测绘报告，才可以用作房屋登记的依据。但是，经过登记机构审核、确认的房屋测绘报告，对其合法性、真实性和有效性承担责任的义务就由申请人转移给了登记机构。且房屋登记是一种行政行为，行政行为具有公定力和确定力，即房屋登记行政行为一经成立，就具有权威性，不能随意变动，故登记机构在办理登记时，须对房屋测绘报告作全面的、实质性的审查。

如前所述，无论形式审查说，还是实质审查说，对其主张都有各自的依据和道理，孰是孰非？无从评判。笔者认为，房屋登记材料，是申请人依法向登记机构提交的证明申请登记的权利或事项合法、真实、有效的证据，即房屋登记审查，实质上是证据审查，故应当从登记机构在证据审查中须履行的职责的角度来探究其对房屋测绘报告的审查责任。

那么，登记机构对房屋测绘报告的审查应当履行什么样的职责呢？

在司法实践中，《最高人民法院关于审理房 屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第12条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。换言之，房屋登记机构对登记材料的合法性、真实性和有效性的审查未尽到合理审慎职责的，应当承担责任。何为合理审慎职责呢？笔者认为，合理审慎职责，即登记机构充分履行其在房屋登记中的法定职责，对申请人提交材料的合法性、真实性和有效性在力所能及的范围内尽到注意义务。具体到用作房屋登记材料的房屋测绘报告亦然。

合法性，即用作房屋登记材料的房屋测绘报告须符合法律、法规、规章和政策的规定，具体体现：一是房屋测绘报告的制作主体合法。《测绘法》第22条规定，国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。该法第25条规定，从事测绘活动的人员须具备相应的执业资格。因此，只有具备房屋测绘资质的机构和房屋测绘执业资格的人员，才可以从事房屋测绘活动，出具的房屋测绘报告才合法。《房产测绘管理办法》第18条规定，用作房屋登记依据的房屋测绘报告，登记机构须审查施测机构的资质。故在房屋登记实务中，登记机构须查验出具房屋测绘报告的单位是否有资质，在测绘报告上签字的测绘人员是否有执业资格；二是房屋测绘报告的内容合法。《房屋登记簿管理试行办法》第8条规定，房屋建筑面积是登记簿记载的内容之一，该建筑面积是按照《房产测量规范》（GB/T 17986. 1―2000）测量的房屋建筑面积，由房屋专有部分建筑面积和分摊的共有部分建筑面积构成。《房屋测绘管理办法》第18条规定，用作房屋登记依据的房屋测绘报告中面积测算依据与方法属于登记机构应当审查的范围。《房屋登记办法》第10条规定，房屋应当按照基本单元进行登记，有固定界限的幢、层、套、间为房屋登记的基本。因此，对为房屋登记提供建筑面积信息依据的测绘报告的内容，登记机构主要审查：①房屋测绘报告是否以幢、层、套、间为单位反映建筑面积；②房屋测绘报告提供的建筑面积数据是否按《房产测量规范》规定的范围、依据和方法计算。

真实性，即用作房屋登记材料的房屋测绘报告须客观、真实地反映申请登记的房屋建筑面积、界址、墙体归属等情况。《房产测绘管理办法》第18条规定，用作房屋登记依据的房屋测绘报告中界址点的准确性属于登记机构应当审查的范围。《房屋登记办法》第19条第（一）项规定，办理房屋初始登记时，登记机构应当现场查看。虽然《房屋登记办法》没有规定对因建筑面积变动产生的变更登记，登记机构须查看现场，但笔者认为，房屋建筑面积的增加或减少导致房屋面积变动，从而导致房屋界址点的变动，欲知晓房屋测绘报告反映变动后的界址点正确与否，登记机构唯有查看现场，因此，办理房屋初始登记和因建筑面积变动产生的变更登记时，登记机构应当现场查看，核实房屋测绘报告反映的是否是申请登记的房屋，界址点是否准确，墙体归属是否真实等。

有效性，即用作房屋登记依据的房屋测绘报告满足登记要求且与申请登记的事项相关，即具有可采用性，主要体现：一是房屋测绘报告须合法、真实；二是房屋测绘报告具有适用性。《房产测绘管理办法》第18条规定，用作房屋登记依据的房屋测绘报告的适用性属于登记机构应当审查的范围。所谓适用性，就是房屋测绘报告提供的信息与申请登记的权利或事项具有相关性。用作初始登记材料的房屋测绘报告，反映的房屋建筑面积信息与申请登记的房屋建筑面积信息一致，就具有相关性；用作因建筑面积变动产生的变更登记材料的房屋测绘报告，除反映的房屋建筑面积信息与申请登记的房屋建筑面积信息一致外，还应当反映房屋建筑面积的变动情况，即房屋建筑面积变动前和变动后的情况，才具有相关性。

结论：登记机构对用作房屋登记材料的测绘报告的审查，不能拘泥于形式审查或实质审查，应该是证据审查。登记机构在法定职责范围内，须对该证据的真实性、合法性、有效性尽到力所能及的注意义务。