论中国排污权交易制度的构建

摘要：排污权交易制度自引进中国以来备受学者争议，在中国实行排污权交易制度具有必要性和可行性，结合中国排污权交易试点存在无统一立法、缺乏高技术统一监测体制、排污权初始分配不公及“零供给”现象等不足，在立足国情基础上提出中国构建该制度的几点建议，如建立排污权交易制度的统一立法规定、排污权初始分配统一有偿化、建立排污权交易制度的监督管理体制以及设立排污权交易中心等。

关键词：排污权 总量控制 初始分配

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0098-03

排污权交易制度是1968年美国经济学家戴尔斯（J.H.Dales）在水污染控制研究中明确提出的一个经济学理论，也称排污指标有偿转让，是一种“在污染物排放总量控制前提下，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特有性质，在环保主管部门监管下，通过交易实现低成本污染治理的制度”[1]。该制度被美国联邦环境保护署尝试于大气污染源和水污染源管理，并逐步形成体系，英国、德国等国家继美国之后也建立了排污权交易的政策体系。20世纪90年代排污权交易制度被引入中国，中国法学界也开始对该制度的长期探讨。

一、中国学术界对排污权交易制度的看法

中国法学界对排污权交易制度历来存有肯定与否定两种看法，笔者更赞成肯定的观点，并认为否定学者的反对观点不构成阻止排污权交易制度的实行理由。

1.反对学者认为，排污权交易制度易导致交易目的偏差[2]，笔者认为，排污权交易制度是以总量控制制度为前提的，这意味着在一定区域内的可交易的污染排放权是受到控制的，不可能出现企业无限量购买排污权的情形，同时通过严格的监控手段，建立排污权交易登记制度等，都可有效防止排污权交易泛滥的情形；另外，在市场竞争中，由于排污权交易制度，会使污染严重而效益差的企业尽早被环保型企业淘汰，从而有利于社会整体的减排进程。

2.反对学者认为，环境容量标准难以测量界定会使排污权交易制度无法实行，但笔者认为，相对于环境容量难以确定而言，环境中的区域总量控制标准在现在是可以确定的，以总量控制为前提的排污权交易制度也就有了实行的依据，现今保护环境要先从削减目标角度考虑，并不一定是直接从环境承载量上考虑，环境的改善可以从削减慢慢开始，如果因环境容量标准一直没有确定，就使那些有利于环保的制度受到限制，那还谈何环境保护呢？但是我们同时也要加大重视，积极改进测量技术，争取早日解决环境容量的测量问题，使排污权交易制度能更好的为环境保护和经济建设服务。

3.反对学者认为，排污权交易制度使买方区域公众丧失了良好环境的平等享有权[2]，笔者认为，排污权交易制度以总量控制制度为前提，那么该区域的总排污量在受到严格管制的情况下就不会无限增大，从而严重影响到公众享有的良好环境，另外排污权交易制度的实行并不代表排污企业治污义务的消除，而是降低了治污的成本。

4.排污权交易制度是污染物减排目标实现的有效手段。目前，美国、欧盟相继作出了2020年之前的碳减排承诺，中国也承诺2020年中国单位GDP所对应的二氧化碳排放量，将比2005年下降40%~45%[3]，如果单纯以开发新能源、清洁生产机制达成目标，对于企业压力过大，排污权交易制度对交易主体双方都具有经济上的激励，同时也能达到减排的效果，不失为污染物减排达标的有效手段。

二、排污权交易制度在中国试行的状况及不足

中国关于排污权交易的实践主要集中在大气污染防治和水污染防治领域，从20世纪90年代开始，中国逐步在部分省市开展了排污权交易综合试点工作。国务院部委和地方出台的相关规范性文件也不断出现，如1994年，上海市人大常委会颁布《上海市环境保护条例》第31条是中国地方性法规中较早对排污权交易制度进行明确规定的范例，2009年3月，国务院总理在十一届全国人大第二次会议上作的政府工作报告中提出要“积极开展排污权交易试点”，明确了中国政府对排污权交易试点工作的大力支持[4]。

十几年来，排污权交易制度在部分省市的试点取得了良好的效果，排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。例如，江苏南通泰尔特染整有限公司与江苏如皋亚点毛巾织染有限公司排污权交易案件就取得了较大的成功。由于实行排污权交易制度，2001―2004年，江苏省南通市GDP总量增长了51.5%，而水污染物的主要指标COD则下降了16.8%，同时做到GDP的增长和COD指标的下降[5]。而截至2008年5月底，山西太原市SO2排放配额交易已在12家企业之间进行了12笔交易，先后交易的SO2排放指标为2430吨。跨国排污交易也取得良好效果，如江苏省利用CDM机制（清洁生产机制）已成功与世界银行等国际组织顺利成交六笔跨国排污权交易，国内一批企业因治理污染而获得理想回报，激励了国内企业环保减排的动力[6]。

尽管中国的排污权交易制度部分试点取得了好的成绩，但是，我们也看到有部分试点进行的并不是十分顺利，如柳州、山东等试点，中国实行排污权交易制度还面临许多不足之处：

1．排污权交易制度没有国家层面上的统一法律规定。排污权交易制度作为一项新兴环境保护制度需要有健全的法制保障才得以实施，美国1979年《清洁生产法》修正案就已经确立了排污交易制度，1990年修改该法时进一步将排污权交易在法律上制度化，但纵观中国现有的法律法规、规章中，直接规定排污权交易的法律规范还是空白，只有一些地方性法规，而没有国家统一的针对性立法予以规范保障。

2．排污权初始分配的不公平和不透明。排污权初始分配的公平性和有效性是排污权交易制度顺利推行的基础。美国国会在《清洁空气法》（1990）中提出了初始排污权的三类分配方式：免费分配、公开拍卖和标价出售。公开拍卖和标价出售都是对环境外部性的内部化，是对市场价格扭曲的纠正。但在中国，排污权初始分配主要根据历史排放量的比例以无偿分配为主，排污权无偿取得以及过低的排污费征收标准，导致环境实际上被无偿或廉价使用。同时市场机制的不尽完善也使得这种有偿分配方式遇到了很大阻力。

3．缺乏高技术的全国统一的监测体制。排污权交易制度要求我们必须保持对企业排污量进行准确监测，因为为了保障排污权交易制度的顺利实施，应首先确定排污单位的实际排污量，但是由于中国目前的技术水平发展限制，不能有效监测排污企业，加上当前我们使用的是总量控制标准，旧有的浓度控制监测体系已不适用了。

4．排污权“零供给”现象。通过中国的试点实验，发现很多地方不是缺少买家，而是卖家太少，甚至出现“零供给”现象。例如，在建立国内首个排污权储备交易中心的嘉兴就出现了排污权奇货可居。据报道，实施当年就已有60多个新建项目因没有排污指标而搁浅[7]。由于环保部门没有对企业之间的排污指标分配作出调整，许多企业有未雨绸缪的想法，希望将排污权留给自己备用，或者企业自身减排不易，没能力出售，还有部分企业对排污权交易制度不了解，不敢或者不懂如何出售等等原因。

三、构建中国排污权交易制度的建议

1．建立排污权交易制度的统一立法。（1）在法律上确认排污权的可转让性。因为现实中的任何生产和消费活动不可能实现污染的零排放，因此排污权是一个实际存在的环境资源的生产性和经济性权利[8]。虽然在中国已建立了排污许可证制度，但是企业排污权许可证所确认的排污权只是一种行政许可，而非私法意义上可转让或交易的权利。由于排污许可证的不可转让，使排污权交易制度无法正常实行，只有在法律允许排污权进行交易的前提下，排污权交易制度才能展开。（2）明确规定排污权交易法律制度的各项具体内容。应在法律中明确规定如交易原则、交易主体、交易范围、交易方式、交易的法定程序以及确定违法转让的法律责任等等，同时结合各个地方的试点经验，统一作出规定，以免造成各地交易混乱，影响排污权交易的顺利实施，还应建立排污权交易登记制度以达到污染物的有效控制管理。（3）建立健全与排污权交易制度相关的制度。第一，总量控制制度，总量控制把允许排放的污染物总量分配到各个污染源，借此明确排污单位对环境容量资源的排污权，为利用市场手段再配置容量资源提供了产权制度的基础[9]，在总量控制区域内，污染物的排放总量必须低于环境总量控制目标，否则不允许进行交易，但中国现行环境法律体系中，并没有专门的有关总量控制具体实施的统一法规，笔者认为，应将中国实行排污总量控制制度明确写入法律规定之中，建立总量控制的法规保障体系，完善总量控制的各项技术措施建设，以促使排污控制管理。第二，排污收费制度，中国应改进排污收费制度，提高排污收费标准，使之高于污染物治理成本，并完善超总量排污收费标准、办法等配套法规、标准，因长期以来的排污收费标准过低，企业常宁愿交纳排污费，以超标排污获取更多经济效益填补所交费用，不仅不利于减排，反而使排污加剧，只有提高排污收费标准，与总量控制、排污权交易制度同步实施，才能达到企业减排的最大效果。

2．规范排污权交易市场机制，寻求合理的排污权初始分配模式。在国外，一般将排污权交易市场分为一级市场和二级市场，一级市场是政府与排污者之间的排污权交易，也即排污权的初始分配；二级市场则是排污者之间的交易。中国在建立排污权交易市场机制时，可以参考国外经验，建立一个公开、公平、公正的市场交易规则。（1）一级市场――排污权初始分配的有偿化。首先，企业要排污，必须先有排污权，笔者认为中国更适用排污权初始分配统一有偿化，古希腊哲学家亚里士多德曾经说过“参与分享人员最多的公共物品，获得的关心最少”，排污权交易的实践也表明：有偿分配方式能筛选出治污效率高的企业享受排污权，促使环境容量这一宝贵资源得到合理使用，促进产业结构的调整和清洁生产的普及[10]，也更能体现“资源有偿使用”、“污染者付费”这一原则，实行排污权初始分配的统一有偿化，也可解决初始分配不公平、不透明的缺点。其次，政府及环保部门将符合总量控制标准的排污权进行平等划分，统一公平公开定价，由有排污需求的企业提出购买申请，由主管部门对企业实际排污需求进行评估后，对符合要求的部分予以出售，并办理购买登记手续，以达到排污权初始分配的公平合理。（2）二级市场――排污权交易的自由化加大。首先，排污权需求方向中介机构或环保部门提出需求申请，由中介机构寻求适合排污权供给方；其次，在双方初步确定的数量基础上，由环保主管部门对该次排污权交易引起的排污状况变化而产生的环境影响作出评估，作出批准答复；最后，交易双方就交易具体事项，如价格、时间等进行自由协商，达成最终交易协议；最后，达成协议后，双方应在环保主管部门进行排污权交易变更登记手续。排污权交易的二级市场主动权掌握在企业自己手中，政府只起监督作用，因而具有较大的自由性。

3．建立排污权交易制度的监督管理体制。排污权交易制度是一个极复杂的体系，不能只依靠市场经济手段来自我调控，必须有包括行政手段、法律手段等在内的完备监管体制引导其健康发展。（1）排污权初始分配的划分及定价，应由环保部门进行严格的统一制定；而排污权交易的排污量须经环保部门评估确定，排污权交易须经环保主管部门审查批准，登记备案，并应规定违反交易规则的相应法律责任等监管措施。（2）建立完备的排污监测系统。美国在SO2排污交易上建立了一套较为完备的监督管理体系，尤其是其严密的监测系统，完整及时的排污信息提供，为排污权交易监管发挥了重大的作用。中国目前正在推行的监测手段为在线自动监测网（CEMS系统），这种技术可以全天候不间断监测、记录企业的SO2排放情况并自动累加已排放SO2数量，通过网络向各级环保部门传送，做到客观公正的回报，防止排污单位超总量排放、偷排，但由于该系统仍处于试验阶段，还无法大规模普及[6]。我们应加大科研力度，尽快完善该系统，尽早投入使用，形成全国统一监测排污网络，保障排污权交易制度的健康发展。（3）加强政府的宏观调控和指导监督。在排污权交易的各个环节中必须要有政府的指导监督行为，离开政府的有效监督，排污权交易制度就无法正常运行。政府可根据地区实际环境状况，通过控制排污权的一级市场投入量，确保当地环境质量的安全，同时也履行监督职能，防止排污权交易市场受到不正当竞争行为破坏。（4）环保部门在定期的环境状况公报中，应将排污权初始分配及交易的相关信息同步进行公开，并建立违法行为有奖举报制度，赋予群众监督的权利，调动群众的积极性。

4．设立排污权交易中心，鼓励企业参与交易。当环保部门对排污权初始分配进行公平合理的划分后，企业对于自身的排污权有了控制，再加上企业污染排放量被严格监控，排污权就会出现稀缺，从而解决市场排污权交易“零供给”现象。之后可设立交易中心作为专门从事排污权交易的机构，建立相关的信息网络系统，搭建交易平台，制定交易规则，具体负责排污权交易一系列程序，保证每一笔交易的真实、有效，有利于监管。同时，交易中心须及时将每笔交易的全部信息向社会公开，包括交易对象、交易时间、交易量、交易价格等，做到交易透明化，便于企业了解排污权交易状况参与交易[7]。各级政府也应对排污权交易制度持开明态度，精简程序，给予出色企业一定奖励，以鼓励排污企业积极参与到排污权交易中。

排污权交易制度将环境保护与经济发展有效地结合在一起，受到世界各国的普遍关注，已有许多发达国家实际建立了排污权交易制度，随着经济的快速发展与人们保护环境的迫切要求，排污权交易制度将成为发展趋势。中国目前虽还只是处于试点阶段，虽然还面临着诸多不足，但相信随着经济的发展，科技的进步，人们环保意识的不断提高，法律制度的不断完善健全，排污权交易制度会在中国有着广阔的市场前景，在环境保护方面起着重要的作用！

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