我国的基本养老保险制度面临的主要风险分析

摘 要：在现代化社会变迁和体制转型的高风险时期，各种风险不断积聚、加大。基本养老保险作为涉及亿万人民群众根本利益的一项制度，和人民群众的基本生活息息相关。加强对我国基本养老保险制度的风险基本理论研究具有极其重要的理论和现实意义。本文根据养老保险风险分类，在了解了养老保险的基本特征基础上，分析了我国的基本养老保险制度面临的主要风险。

关键词：基本养老保险制度；养老保险风险；转制成本

1 风险概述和养老保险风险分类

所谓风险是指未来事件发生及事件发生造成的损失的不确定性。风险与养老保险制度结合，可引申出养老保险风险这个新概念。基本养老保险是指国家为解决劳动者可能遭遇的年老风险而采取的规避和补助措施，包括社会统筹和个人账户两部分。其保障能力本身也面临着很大的不确定性，这种在未来养老保险事件发生及事件发生造成损失的不确定性便是养老保险制度风险。

依据不同的标准可将养老保险风险进行不同的分类，如从养老金运作过程来看，可分为筹资风险、投资风险、管理风险、给付风险；从内因和外因的角度来看，可分为内部风险和外部风险；从金融角度来看，可分为市场风险、信用风险、流动性风险、营运风险、政治风险等。本文对我国的基本养老保险制度面临的主要风险的讨论分析主要针对制度设计风险，运营管理风险、投资风险以及偿付能力风险展开。

2 养老保险风险的基本特征

养老保险风险作为风险的一种，必然和其他风险种类有着密切相关的联系，除了具有风险的共性，如不确定性、客观性、损害性和投机性等，也有其特性。

养老保险风险作为社会保障风险中的一种，具有它和其他风险的不同之处。它的特性主要有以下四方面：一是风险发生的可测性，比如国家财政部门可以通过养老保险精算理论计算出中国未来30年的养老金的收支缺口，来预测养老金支出方面是否存在风险。二是风险发生单位的普遍性，根据大数定律，养老保险覆盖绝大多数劳动者，时间跨度上有的长达几十年，涉及几代劳动者的收入及福利待遇，一旦风险事件发生，造成的损失将是巨大的。三是风险补偿或给付具有弹性，风险事件发生后，社会保障部门组织的风险补偿或给付金额不是固定不变的，而是根据经济发展情况和物价指数的变动适时作出必要的调整。四是风险补偿或给付的连续性，养老保险风险事件一旦发生，它的补偿或给付是长期的、连续的，直至被保险人亡故。因而在应对诸如人口老龄化的养老金支付风险时，需要政府作出长期的预算安排与风险防范措施。

3 我国基本养老保险制度面临的主要风险及其风险来源分析

我国的基本养老保险制度和其他许多国家一样面临着各种层次的风险。中国的养老保险制度正在进行由计划模式逐渐向市场模式转变的改革，制度设计上还很不完善，存在资金来源紧、缺口大、管理漏洞多、投资渠道窄、监管实施难、财政补贴压力大等诸多问题。特别是随着人口老龄化趋势的加剧，按照我国现行的养老保险运作模式，我国基本养老保险的“入不敷出”局面将愈演愈烈。综合分析我国现行的基本养老保险制度，其所面临的主要风险有：制度设计风险，运营管理风险、投资风险以及偿付能力风险。

3.1 制度设计风险

基本养老保险制度的制度设计风险是指由于基本养老保险制度设计缺陷导致的风险。由于实际情况的复杂性，实现的制度设计并不一定能够保证完全科学正确。

1.在设计保障项目方面责任不明确

长期以来，由于政府与企业、中央政府与地方政府之间养老保障责任不明，企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的倾向日趋明显，中央政府的责任和包袱越来越重。一些地方利用基本养老保险中过渡性养老金管理混乱，把统筹外项目纳人基本养老保险支付范围，部分地区统筹外项目已占实际支付的1/3左右，变相提高了基本养老保险的保障水平，增加了各级政府养老保险的隐性负担。

2.在账户设计方面，债务不清晰，放大基金缺口和“空账”

养老保险历史债务是我国社会保障改革过程中最难解决的转制成本。在设计养老保险改革方案，也就是从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有采取专门方式处理转轨成本。由于当时只是将个人账户作为一个计发办法，个人账户只是一个“名义账户”，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，没有锁定统筹基金的债务。由于财务上实行社会统筹基金和个人账户基金混账管理，允许统、账基金相互调剂使用，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。一些地方为满足当期支付需要，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金弥补社会统筹基金收支缺口，其结果是债务期间结构的变换，即在暂时减少历史债务的同时，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模。

3.2 运营管理风险

基本养老保险制度的运营管理风险是指由于各种潜在的管理失败引发的风险。包括由于制度不适应、管理中出现的错误、无效的控制机制以及欺诈、养老基金被挪用导致的管理风险。

1.养老金运营管理缺乏一套风险控制机制

很长一段时间，各级政府主要注重养老保险的社会效果，忽略了其经济效应和运行方式，缺乏一套风险控制机制。在征收环节，由于政策规定弹性较大，缺乏统一调控和措施，各地费基和费率不一、差距很大，高低相差15%左右；由于缴费年限与最终受益之间缺乏制度关联和激励作用，企业和职工没有缴费积极性，普遍缩短缴费期限。在管理环节，由于基金混账管理，统筹基金未按收支需要实行有效管理和监控，造成一定隐性损失；个人账户基金没能形成资本、实施投资运营且高额计息，加大了“空账”规模和政府负债。

2.养老基金管理混乱，存在违规风险

由于个人账户管理权限高度集中，而且管理层次参差不齐，会产生基金的违规风险。主要问题是：基金管理分散，成本过高，而效率很低；缺少专业的投资管理人才，基金管理混乱，收益率较低，缺少监督与制衡机制，基金管理不透明，挪用情况时有发生，违规风险大。只要继续用这种管理运营办法，养老金贬值、违规等风险将严重威胁个人账户的安全，最终还可能使政府财政背负很大的财政负担。况且仅仅出于对安全的过分关注，对风险的过于担忧，而使规模巨大的个人账户基金不进行市场化运营，痛失基金增值的良机，实际上是一种更大的隐性风险。

3.3 投资风险

基本养老保险制度的投资风险是指由于系统性市场不景气、不良的投资战略或者投资选择不当，使投资没有产生预期回报带来的风险。包括信用风险，贬值风险，缺乏足够的投资多样化所导致的风险、资产及其支付债务之间不匹配引发的风险、由于行政干预将养老金投向没有经济回报或有大量风险的资产而产生的风险等。

对于缴费结余养老金的使用，目前主要限于存入银行和购买国债，而银行存款和国债收益率低于工资增长率。因此，实际上并没有对基金实行有效的保值增值，长此以往将使得养老金个人账户及统筹账户难以提供养老保险制度期望的替代率，养老金每年的贬值率所造成的基金损失将异常惊人。但是养老金投资是有风险的，高收益也意味着高风险。

1.政治、经济政策不稳定的风险

一国政治、经济政策不稳定的风险会造成金融资产价值的巨大波动，在发展中国家，政治、经济政策的不稳定因素大于政治、经济制度较为成熟的国家；还有经济周期造成的投资风险和不确定经济因素造成的投资风险。1998年的金融危机与2008年的金融危机，给各国养老保险基金造成了巨大的损失，表明了养老保险基金贬值风险是值得所有采取基金制的国家高度重视的风险来源。

2.对养老基金投资限制过多造成投资不稳定和低效率

从国外的情况看，个人账户社会保障基金的管理运作，是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合。我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存人专户，严禁投人其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策仅追求较低风险，忽略了养老基金必须达到一定投资收益率，会造成投资的不稳定和低效率。这不仅不符合基金制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。

3.4 偿付能力风险

偿付能力风险又称为给付风险。对于基本养老保险制度而言，偿付能力风险包括长寿风险、通货膨胀风险和债务风险等。

1.长寿风险

个人账户养老金制度通过正式的制度安排平滑个人一生的收入和消费需求。但是，由于个人账户的供款率是比照社会平均预期寿命厘定，当以个人账户养老基金积累支付退休金时，有些个人可能面临因其实际寿命超过社会平均预期寿命而导致的个人账户基金积累不足的风险，即长寿风险；而另一些人则可能出现个人账户积累过剩。因此，个人账户养老金将无法应对个人长寿风险。[4]

2.通货膨胀风险

养老金个人账户的通货膨胀风险是由于通货膨胀率与记账利率非同步变动引起的，通货膨胀率与记账利率的非同步变动关系，对养老金个人账户的危害乃至整个社会养老金的危害是显而易见。其一，通货膨胀使养老金只能从数量上增值，而不能从价值上增值，当记账利率小于通货膨胀率时，还会使养老金贬值。其二，如果发生过高的通货膨胀，即使改变养老基金的投资组合也难以避免贬值的危险。[5]

3.养老基金缺口加大

衡量基本养老保险偿付能力风险的大小可以用养老保险基金的收支缺口来表示。我国现实行的基本养老保险制度是缴费型的养老保险制度，基本上是企业职工自己为自己养老。1997年中国才实行社会基本养老保障制度，并且此后相当长的一段时间，从制度到资金筹集管理、运作都处在试探摸索阶段。社会化养老覆盖面越来越大，财政对于养老赤字的补贴逐年加大。同时，法律法规严重缺位而导致的拖欠迟缴的后果也越来越严重。1997年养老改革前参加工作的老职工，他们改革前的工龄期间的巨额缴费被政府长期占用迟迟不予归还，形成了巨额社保历史欠账，导致了养老金的巨大资金缺口。这样，老职工的养老保障由现收现付制转向个人账户制后就势必出现“空账”问题。不仅老职工的“视同缴费”账户空账至今，新职工的个人账户被挪用弥补养老金收支缺口。社科院世界社保研究中心此前的《中国养老金发展报告2012》显示，截至2011年12月底，中国城镇职工基本养老保险个人账户记账金额约为2.5万亿元，但实际上账户里做实的仅有2703亿元，个人账户“空账”已超两万亿。中国基本养老保险基金的空账运转，给日后的资金偿付问题带来了巨大的压力，加上出现了“提前退休”的现象，人口老龄化趋势的加剧，导致养老基金账户资金严重亏空，使得政府必须解决“转制成本”的问题。

参考文献

[1]邓大松，薛惠元：《社会保障风险管理国际比较分析》[J]，《学术与实践》2011年第2期。

[2]邓大松，刘昌平等：《改革开放30年中国社会保障制度改革回顾、评估与展望》[M]中国社会科学出版社，2009年，第6页。

[3]刘昌平：《实施做实、做大、做强战略实现基本养老保险制度可持续发展》武汉，武汉大学社会保障研究中心。

[4]殷俊、赵伟：《社会保险基金管理新论》[M]，第337，338页，武汉，武汉大学出版社，2007年。

[5]杨勇：《基于人口老龄化的养老保险风险分析》[J]，新疆大学学报（哲学、人文社会科学版），2012年1月第1期。