对提高我国农村扶贫效率的思考

摘　要：目前，我国农村低收入人口自我发展能力不足，脆弱性高，收入波动性大，返贫率居高不下，使得我国农村扶贫效率面临着严峻挑战。而政府反贫困主导作用发挥不到位；孤军奋战，社会参与不足；贫困人口自我发展能力建设不足等因素不利于我国农村扶贫效率的提高。笔者认为，从政府、社会、贫困人口三位一体构建反贫困体系，确立“政府主导、社会参与、自我发展”的反贫困思路是提高我国农村扶贫效率的根本途径。

关键词：政府主导；社会参与；自我发展；扶贫效率

中图分类号：F323．89　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)02－0051-02

一、我国农村扶贫工作面临的新问题

贫困产生的实质是人所必需的基本机会和选择权被排斥，是人创造财富，增加收入能力的不足，其涉及经济、政治、科技、社会文化等各个领域。所以，我们今天的反贫困，不能仅从贫困者基本生存权的角度，而且更要考察贫困者基本的发展权，要强调贫困主体的自我发展能力。而在长期的反贫困斗争中，我国政府做出了不懈努力，经过二十多年的反贫困实践，我国农村反贫困取得了一定的成就，大多数贫困人口的温饱问题得到了解决，但是，仍存在一些问题。

目前，我国农村低收入人口自我发展能力不足，脆弱性高，收入波动性大，返贫率居高不下，使我国农村扶贫效率面临着严峻挑战。据统计，到2003年底，中国尚有2900万农村人口处于绝对贫困之中(按625元的贫困线标准)，贫困发生率为3．09％。除此之外，中国还有6100万低收入人口(按照人均纯收入625-865元计算)。另据国家贫困监测调查结果显示，贫困地区低收入人口收入波动性大，每年返贫率高达30％左右。而且农村人口，特别是那些低收入人群和刚刚脱贫农户脆弱性高，自我发展能力差，更兼社会保障不健全，加之贫困标准每年都在不断地变化，贫困人口具有相对的不确定性，更增加了我国农村扶贫工作开展的难度，严重影响着我国农村的扶贫效率。

然而，当前我国农村反贫困不再是单纯意义上的解决温饱问题和人口收入问题，最重要的是解决贫困人口自我发展能力的不足。但目前我国农村扶贫工作较多的是针对农村扶贫项目，侧重于扶贫攻坚，而从长期、持久、整体发展上来看反贫困力度不够，没有有效地激发贫困者的自身反贫困潜能，也没有有效地把农村扶贫的内在动力和外在支持结合起来。就政府、社会、贫困人口三个层面考察我国农村扶贫工作，其开展难、效率低的主要原因在于：政府扶贫主导作用发挥不到位；孤军奋战，社会参与不足；贫困人口自我发展能力建设不足。面对我国农村扶贫出现的新问题，必须积极探索一条全面、持久、行之有效的反贫困治理途径，进一步提高农村扶贫效率。

二、提高我国农村扶贫效率的思路

从政府、社会、贫困人口三位一体构建反贫困体系，确立“政府主导、社会参与、自我发展”的反贫困治理思路是提高我国农村扶贫效率的根本途径。

(一)发挥政府在反贫困体系中的主导作用是提高扶贫效率的关键

1．明确扶贫目标，确立扶贫工作的总体规划

我国农村扶贫工作的开展，政府要有明确的扶贫目标，并把反贫困行动纳入到国民经济和社会发展的总体规划当中。而且在确立清晰的扶贫开发目标和战略之后，要按规定的目标分清责任，落实措施。只有确立扶贫目标，对扶贫工作进行总体规划，更好地明确政府组织之间的职责分工以及中央政府和地方政府的职责划分，最终层层落实到贫困县、贫困乡、贫困村、贫困户，保证对最贫困人口的最有效扶持，才能确保扶贫工作有效开展，确保政府的扶贫效率得到提高。

2．明确政府在反贫困工作中的定位

在反贫困治理结构中，政府作为反贫困的主导，其工作定位准确与否将直接影响扶贫效果。准确地做好政府的工作定位，不但要认识到政府与贫困人口在反贫困治理中的救助与被救助关系，而且要特别突出贫困者在反贫困治理中的主体地位。如果我们从内外因的观点分析政府的反贫困主导作用，可知政府扶贫主导作用最终要通过扶贫主体(内因)而发挥。因此，为了提高我国农村扶贫效率，应改变过去贫困人口对政府过度依赖的局面，并注意以下两方面：一是政府要抓住扶贫工作重心，即把贫困者自我发展能力建设作为政府在整个反贫困斗争中的核心，同时，致力于为贫困地区提供公共品和增加对贫困人口人力资本投入，以从根本上解决贫困人口自我发展能力的不足；二是政府应该利用相应的政策和措施，鼓励和动员社会各界参与扶贫，同时，积极参与国际合作．充分利用国际援助，形成扶贫开发外在持久推力。

3．加快反贫困法治化进程，为扶贫效率的提高提供法律保障

在我国农村扶贫工作的具体实践中，由于缺乏一个健全的监督、管理机制，而导致扶贫具体工作落实不到位，任意虚报扶贫业绩，，贫困人口责任与义务不明确、不具体等一系列问题，严重地影响了扶贫效率。因此，制定国家反贫困法，实行贫困人口登记制度，实现贫困地区和贫困人口档案化管理，进一步明确贫困人口的权利与义务，把扶贫政策上升到法律规范的层次，明确扶贫重点和扶贫方式，不仅为反贫困治理提供了法律保障，而且确保了政府扶贫效率的提高。

(二)动员社会各界力量参与扶贫是提高扶贫效率的持久推力

贫困是一个世界性的问题。反贫困是一个系统复杂的工程，它涉及到政治经济、社会文化各个领域，其任务长期而艰巨。因此，扶贫效率的提高不能仅仅依靠政府力量，而要实行多元化扶贫战略。要在政府引导下，广泛动员国内外社会力量参与支持贫困地区的扶贫开发建设，并从中央到地方形成一个完整有效的扶贫工作系统。要继续坚持中央国家机关对口帮扶贫困地区的定点帮扶策略；继续发挥东部发达地区的人才、资源、技术、管理等方面的优势，进一步加大东部发达地区对口帮扶西部的东西扶贫协作。由于我国贫困人口基数大，扶贫资金单靠政府不能解决所有问题，所以，在扶贫资金来源上，应实现扶贫资金来源多元化。除了国家扶贫资金和地方扶贫资金外，还需要社会各界扶贫援助及海外捐赠援助。并建议针对高收入人群和高利润行业开征“扶贫基金”，为我国扶贫基金开辟比较稳定和广阔的募集空间，以减轻政府扶贫基金不足的局面。此外，还可以在政府主导下，引进市场机制，允许社会经济组织采取社会行为和企业行为参与反贫困，逐步形成社会经济组织自主积极参与扶贫开发的社会机制。总之，构建并完善以政府主导，社会个人、企业、民间组织、国际机构共同参与的多元化扶助机制，实行多元化扶贫战略，将能形成我国农村扶贫效率提高的外在持久推力。

(三)加强贫困人口自我发展能力建设是提高扶贫效率的核心

1．增加入力资本投入是提高扶贫效率的内在基础

贫困人口自身素质较低和自我发展能力的不足从根本

上制约着农村扶贫效率的提高。而加大人力资本投入，促进人力资本存量的积累，培育有文化、善经营、会技术的高素质新型农民，增强贫困者自我发展和自力更生能力，是解决中国“三农”问题，提高我国农村扶贫效率，彻底消除我国农村贫困根源的关键。因此，新时期我国农村反贫困的治理，应当确立“教育扶贫”、“科技扶贫”、“文化扶贫”等先进理念和进一步推进“健康工程”建设。只有加大对贫困地区人力资本投入，不断提高贫困者的自身素质，培育新型农民，才能从根本上提高我国农村的扶贫效率。

2．加快农村基础设施建设是提高扶贫效率的物质基础

贫困农村基础设施发展滞后，严重地制约着农村扶贫工作的开展和农村扶贫效率的提高。发展农村基础设施建设应包括农田水利、交通、通讯、能源等生产性基础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会性基础设施建设两方面。只有大力发展农村生产性和社会性基础设施建设，提高贫困地区农业生产能力和完善社会保障制度，增强贫困人口抗风险意识和能力，才能减少返贫，增加积累，为扶贫效率的提高提供可靠的物质基础。

3．支持贫困者自主创业是提高扶贫效率的重要途径

贫困人口自主创业意识不高、能力不强，是自我发展能力不足的重要表现，也不利于农村扶贫效率的提高。激发农民自主创业的意识，实现农民自主创业是提高我国农村扶贫效率的重要途径。农民自主创业不仅能够解决自身的就业问题，为自身发展积累了资金、技术、先进的生产和管理经验，而且增加的就业岗位为其他劳动者脱贫能力的提高提供一个实现的平台。因此，政府要大力倡导自主创业精神，促进农民就业观念的转变。要推行积极创业政策，通过降低市场准入标准，规范市场，积极发展小额贷款等措施鼓励和支持贫困人口自主创业的发展，进一步提升贫困人口自我发展能力，从而进一步促进我国农村扶贫效率的提高。

现代意义上的反贫困，单靠贫困者自身的努力或单独依赖外界力量都无法取得扶贫开发的良好效果。扶贫效率的提高不仅需要借助外部条件，而更主要的是要培育一个良好的内在动力源，在扶贫工作中要注重挖掘贫困主体自身的反贫困潜能，从根本上提升贫困主体自我反贫困意识和能力。坚持构建“政府主导、社会参与、自我发展”的反贫困治理结构，通过政府主导作用的发挥，社会各界参与力量的推动，贫困主体自我发展能力的提升，从整体上提高扶贫效率，以达到消除贫困的目的，将是今后我国农村扶贫实践的重点。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。