全面提升环境执法工作水平的思考

[摘 要]针对当前环境保护执法工作中存在的主要问题，就其现状、原因及进一步完善环境行政执法体系，强化环境执法、提高依法行政水平等，分别进行了论述，并提出改革的设想和建议。

[关键词] 环境监察 依法行政 环境权益

1 环境执法工作的形势

近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于攻坚阶段。其主要表现有：一是粗放型经济增长方式造成的危害越来越严重。二是企业片面追求经济利益。大企业故意偷排偷放，小企业连片污染反弹，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生。三是环境执法和短期行为的冲突不断加剧，不法分子以身试法、铤而走险。四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护环境权益的意识普遍增强。群众对环境问题的投诉以每年近20%的速度递增，环境问题已经成为群众、上访的热点之一。

2 当前环境执法能力建设存在的问题及其原因

当前，我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

缺少技术规范，依法行政讲究的是规范执法，然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行多种行政方式的现象屡见不鲜。造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，因此无端造成施工单位投诉。为此，福建省各级环境监察机构调整工作方式，开展环境监察标准化建设现状的调查摸底，编报了《福建省环境监察执法标准化建设项目建设方案》积极争取各级财政部门的支持，目前全省各级环境监察机构配备执法装备999件，其中执法车辆99辆，其它取证设备900件。执法车辆配发到各地，使环境执法监察能力建设取得突破进展，对加快全省环境执法标准化建设起到积极促进作用，但是在环境监察工作取得新进展的同时，我们也应当清醒地看到我们在工作中还存在着不少问题和不足，环境监察能力建设仍然不能适应当前严峻的环境执法工作需要，环境监察标准化建设落后于其它地区，污染减排核查与省局的工作任务要求尚有一定的差距，重点污染源减排核查台帐还不够规范，环境行政处罚力度仍然不大，该罚的不罚或者轻罚的现象还较普遍，一些环保难点、热点问题没有得到根本解决，环保污染重复投诉率还比较高，一些地方仍然存在行政干预环境执法的现象，影响了环境执法的成效，削弱了对违法排污行为有效监管等，我们务必从思想上高度重视这些问题，增强环境执法工作的紧迫感和责任感，不断要克服前进中的困难，努力把环境执法监察工作提高到一个新水平。

3 克服环境执法工作因素，加强环境执法，维护群众环境权益的迫切需要

3.1 环境执法难的影响因素

环境执法关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题，环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的，其一是地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素，其二，企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接因素，其三，体制、机制、法制、能力方面的障碍是环境执法的要素。机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，依靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主，二是部门联动没有形成长效机制。

体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题

机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。二是部门联动没有形成长效机制。这次“清理整顿不法排污 保障群众健康环保行动”实行六部门联动，在对下发联动和增强行动效果方面取得较好效果。但在日常执法中，还没有形成联动制度。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

法制方面，一是行政处罚难落实。二是停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。三是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

环境监察能力方面，一是上一级环境监察没有法律授权，对下级开展行政稽查缺乏法律依据。二是环境执法力量弱。三是有好多地方监察人员对法律法规、产业政策不熟悉。

综合以上因素存在，促使加强环境执法、维护群众环境权益的迫切要求。威胁人民生命财产安全的环保污染事故和污染隐患逐年增加，人民群众要求加大查处环境违法力度，改善环境质量的呼声越来越高，2007年全省12369环保热线投诉突破363件，这说明群众维护环境权益的观念在增强，也说明影响群众生产生活的环境污染问题存在明显的增长势头，环境污染和生态破坏已成为社会关注的热点问题之一，成为影响社会安定和构建和谐社会的政治问题，只有大力加强环境执法，集中力量解决人民群众反映强烈与群众利益密切相关的突出环境问题，才能依法保障人民群众的环境权益，满足人们良好的生产生活环境需要，实现广大人民群众对改善环境质量的愿望。

3.2 解决环境执法难的对策

3.2.1加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作

按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境教育，树立科学发展观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题责任追究制。

3.2.2 逐步完善环境法制，强化执法手段

尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。

3.2.3 理顺执法体制，加强环境稽查

建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。国家可考虑设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、职能的执行处，50个环境检察官办公室和200多名环境检察官，建立环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。

3.2.4 建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系

充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

3.2.5 加强能力建设，提高环境执法水平和能力

按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。