韩国财政支持农村发展的经验与借鉴

摘要：“三农”问题是我国经济社会发展中的重大问题，财政支农是有效解决“三农”问题的重要途径。从国际经验上看，财政支农也是解决农村问题、实现城乡协调发展的重要途径。本文对韩国财政支农政策进行研究，进而提出我国财政支农的思路是加大财政支农力度，注重财政资金的引导作用，提高财政在农村公共物品供给方面的支出等。

关键词：财政支农；韩国；农村发展

我国正处农业结构调整时期，农村发展遇到瓶颈，这使以农业为主要收入来源的农民增收缓慢、农民生活水平不高。虽然近年来我国农民收入增幅有所提高，但与城镇居民收入增长幅度相比仍存在很大差距。目前，我国农村发展的现状和韩国“新村运动”开始前的状况有相似之处，通过分析韩国财政支农的经验对我国财政支持农村发展有一定的启发。

一、韩国财政支持农村发展的经验

(一)韩国财政支持农村发展的背景

韩国财政支农的主要经验来自其上世纪七十年代开始的“新村运动”。韩国国土面积为99937平方公里，人口密度449人／平方公里，耕地仅占国土面积的22％，人均耕地较少。在这方面我国和韩国类似，也属于人多耕地少，人均自然资源相对缺乏的国家。在韩国工业化和现代化迅速发展的过程中，韩国的农业并没有得到相应的发展，这使得在新村运动开展前，韩国的农村、农业、农民处于非常不利的竞争地位，社会矛盾突出，主要表现在以下三方面：一是农业增长慢于工业；二是城乡收入差距大，农民生活十分困难；三是城乡收入差距扩大导致农村人口尤其是青壮年劳动力大量流向城市，农村人口老龄化，再加上农业机械化发展滞后，导致部分农村的农业濒临崩溃的边缘，更进一步加剧了城镇和农村之间的差距。

(二)韩国财政支持农村发展采取的措施

由于农村发展的落后、农民生活困难，导致农村出现一系列社会问题，于是韩国政府自1970年开始发起具有深远影响的“新村运动”。韩国“新村运动”初始阶段最主要的举措是增加农村公共产品的供给，而公共物品供给最主要的资金则是来源于政府的财政资金。韩国新村建设的资金来源渠道主要有两个：一是政府投资，二是村庄集资。政府投资在总投资额中所占比例很高，除1972年和1973年在20％以下，其他年份都在20％以上，最高年份达到59.2％。另外，村庄集资中的很大部分也来自政府贷款。因此，政府在“新村运动”的资金筹措中扮演十分重要的角色。韩国政府投资具有基础性、先行性的作用。如，在农民改变茅草屋的过程中，采取“政府出大头、地方出中头、农民出小头”的政策，以中央政府提供建房资金的55％、地方政府出30％、农户出15％的方式，向农户提供资金建房，农民以收获后的粮食向国家出售，逐年扣除中央和地方投入的房款。另外，政府投资还能吸引社会各界投资，并促进村庄的集体投资。韩国在“新村运动”过程中不但注重基础设施等公共物品的提供，而且注重大力发展农民组织，使韩国出现多种多样的农民协会和组织。农民协会在农业生产资料购买及农产品的营销方面都扮演重要角色，在政府部门和农民之间起了重要的桥梁作用，另外，农协系统还拥有覆盖全国的银行网络系统，为广大农民提供服务。

随着“新村运动”的开展，韩国政府越来越发现农村教育资源与农民受教育机会的缺乏是导致农村发展后劲不足的根本。因此，针对农村地区教育落后的问题，韩国政府在二十世纪九十年代实施了若干提高农民教育文化水平的政策。如，大学以区域划定招生名额；优先照顾农村高中毕业生升学；对1万名来自农渔村的大学新生提供注册金；优先在农渔村地区建立专科大学；到1997年，完善农渔村小学的各项办学条件；在人事制度方面，对农渔村学校的教师给予优厚待遇；对农渔村高中生减免学费比率从15％提高到30％等。韩国在“新村运动”中，通过财政资金的大力支持，改善了农村的交通状况和农民的居住环境，使绝大多数农民住进瓦房，用上自来水，同时也提高了农民的文化素质。上世纪60年代末，在韩国的农村只有20％的农户有电灯，但到1978年，韩国98％的农户都装上了电灯，80年代全国已实行电气化。农民收入显著提高，从1970年户均收入为824美元迅速增加到1978年的3893美元。

二、我国财政支农存在的问题

我国长期实行城乡非均衡发展战略，使得农民收入水平低且增长缓慢，这严重制约了农民的资金积累。另外，囿于农村目前的状况和发展条件，金融机构资金和其他社会资金出于风险控制或效益的考虑也较少进入农村地区。鉴于此种情况，财政支农资金就成为农村发展资金的最重要来源。目前，国家针对“三农”问题实施的政策主要是财税政策，如农产品价格保护、减免农业税收、农业财政投资和补贴等。国家财政对农业直接投资主要包括农业基本建设投资、农林水气各部门的事业费、农业科技费用、支援农村生产支出、农村自然灾害救济费和社会救济费。虽然随着我国经济整体实力的不断增长，财政收入有了较大幅度的提高，从1985年的2004.82亿元增加到2007年的51304.03亿元，增长25倍多，但在这期间，财政支农支出占财政总支出的比重并没有较大提高，一般不高于财政支出总额的10％，这些资金不足以支持我国农村发展。除财政支农资金不足外，我国财政支农还存在支出方式单一，支出结构不合理，财政支农资金的管理不完善，资金使用效率不高等诸多问题。这些问题直接导致我国农村地区基础设施供给不足，社会保障体系不健全，城乡文化事业差距越来越大，教育资源匮乏，农民收入增长缓慢等一系列问题。财政支农措施的不完善，公共产品的缺乏严重影响农村的发展，成为制约农村发展的瓶颈。这就要求我们从我国国情出发，学习国外财政支持农村发展的成功经验，科学引导和推进农村经济发展。

三、借鉴韩国财政支农经验，创新我国财政支农方式

韩国在财政支持农村发展方面的经验值得我国借鉴，我国需要在借鉴韩国财政支农经验的基础上制定出适合我国农业、农村、农民特点的财政支农方式。可从以下几方面改革和创新我国财政支农的方式。

(一)要进一步加大财政支农力度，同时更加注重财政资金的引导作用

韩国财政支持农业发展的经验表明，农业改造与发展需要巨额资金投入。当前，除依靠农业自身的资本积累和投资能力外，其余大部分资金投入主要靠财政来解决。另外，政府财政支持对农村的发展也非常重要，财政支持不仅在财力上给予农村支持，更重要的是在财政支农的过程中对农村的产业结构、就业结构、种植结构等方面加以规划、引导和调整。在现阶段，我国要解决“三农问题”，实现城乡经济社会协调发展，需要进一步加大工业反哺农业的力度，而财政支农是当前实施“工业反哺农业”的重要手段，因此，现阶段我国要进一步加大财政支农力度。农村的发展，尤其是农村发展的初期不仅需要财政支持，还需要发挥财政支农资金的引导作用。一般而言，农村的发展往往比较缓慢，其经济基础、经济活力、发展环境远不如城市，在农村的投资收益率低于在城市的投资收益率，因此，商业性的投资机构往往不愿将资金投到农村。这样，国家的支农政策往往就成为农村加快发展的重要保证和契机，如果国家加大对农村的转移支付和财政投入，农村就相当于获得一笔发展启动资金，或者说有国家的支持相当于增加了一种无形的信用担保。另外，政府从公共财政的角度加大对农村的投入，改善农村的投资环境，加大对农业的补贴，增加农民的收入，更有利于农村吸引更多的社会资金支持，农民也能更容易获得外部资金的信贷支持。

(二)财政支农资金的投向主要是为农村提供不可缺少的公共产品

农村的公共产品包括道路、桥梁、医疗、教育等，为农村的发展提供良好的发展环境和基础。韩国财政支持农村发展最初主要是从提供农村公共产品开始的，而由于我国农村的公共产品长期以来实行制度外筹资供给，导致农村公共产品严重匮乏。具体表现为：一是农村公共基础设施建设落后；二是农村义务教育和职业培训缺乏问题突出；三是农村社会保障层次低、范围小、覆盖面窄。一般而言，农村要发展就要从改善农村最迫切需要解决的基本生活条件人手，加快农村交通基础设施建设，推进城市道路、通讯、自来水、医疗等设施向农村延伸，进一步改善农村生产和生活条件，同时，要加快农村改水、改厕、改灶等建设步伐，提高农民的生活质量。另外，财政支持要重视农村教育，提高农民素质。韩国在“新村运动”中注重农民的教育和培训，培养能贯彻政府政策和积极采用农业技术的新型农民，使“新村运动”获得成功。因此，我国也需要加大对农村教育资源的投入，加强农村劳动力技能培训。

(三)我国需注重财政支农政策的制度化、财政支持农民组织和协会建设、调动农民和社会各界积极性

具体而言：第一，要使财政支农政策制度化。韩国“新村运动”从上世纪七十年代至九十年代，其财政支农政策一直稳定并具有持续性。政策的持续性是其效果显现的充分条件，正是由于韩国政府将其财政支农政策长期化、稳定化，才取得今天农村发展的成绩。因此，我国需要将财政支农政策逐步制度化来提高财政支农的效果。第二，要调动农民群众的积极性及动员社会各界积极参与。在“新村运动”的初始阶段，韩国政府主要措施是通过政策宣传，鼓励农民互助上进，反对浪费、提倡节约，同时注意激发农民自主建设新农村的积极性和创造性。之后，新农村运动开始由农村向城市扩散，机关团体、工厂企业纷纷参与，并逐步发展成为全国性的现代化建设运动。这种扩散通过定点扶持和城乡交流，不但在物质上支援农业，而且在精神上增强城乡居民的团结协作意识，促进城乡关系的协调发展。对我国而言，农村的发展也必须以农民为主体，依靠农民辛勤劳动、科学推进，政府要制订一套行之有效的奖惩机制，把农民的积极性充分调动起来，并制定相应的优惠政策，引导企业和团体积极投身新农村的建设和发展。第三，要发展农民组织或各种专业协会。目前，我国农民专业组织仍处于缺资金、缺人才、规模小、稳定性差的发展阶段，因此，有必要根据我国农村的实际情况，学习韩国的经验，支持农民专业合作组织发展。农民专业组织不但可有效帮助农民进行农业生产，开拓农产品的流通和销售渠道，而且还能保护农民的合法权益，从而为农业发展、农村稳定、农民增收等方面提供有力的组织保障。