英国行政裁判所制度对我国行政复议制度改革的启示

【摘 要】 行政裁判所制度是英国行政领域中很有特色的制度。与行政诉讼相比，行政裁判所制度拥有其自身的优势。英国裁判所制度对我国行政复议制度的改革有一定的借鉴价值，行政复议法律制度修改需要适应我国社会、经济快速发展变化的需求，发挥行政复议制度优势，保障行政复议组织独立性和裁决公正性，我国行政复议的程序也应当吸取英国行政裁判所制度发展过程中的经验教训。

【关键词】 行政裁判所 行政复议 行政复议委员会

《英国行政法》是王名扬教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名扬教授一生最重要的著作之一。书中第九章主要介绍了英国行政裁判所的含义、设立理由、发展、分类、组织、程序，以及行政裁判所委员会、上诉权，并阐述了行政裁判所的缺点与改革意见。我国目前没有严格意义上的行政裁判所，与之最相近的是我国行政复议制度。笔者在读过本章后，对我国的行政复议制度改革有一点思考，并又搜集了一些其他近几年英国行政裁判所发展的资料及学者评述，认为我国行政复议制度的改革可以借鉴英国行政裁判所的经验，从而能够为我国行政复议制度的改进提供有效、便捷的途径。

一、改革需适应社会需求

行政裁判所是通过不断地改革来适用英国社会对行政争议的解决机制的需要。如今，行政裁判所已被定性为英国司法系统的重要组成部分。根据《英国行政法》书中介绍，英国行政裁判所的发展变化主要分为四个阶段，第一阶段是最早的行政裁判所的出现，数量少且最初的行政裁判所和行政执行由同一机构担任；第二阶段是第一次世界大战后，政府对社会经济生活的干预加强，行政裁判所的数量增加，并且被普遍认为侵犯了普通法院的权力，需要有特殊理由时可设立，且必须符合自然公正原则、采取保障措施，防止行政机关专横；第三阶段是第二次世界大战后行政裁判所的数量大量出现，舆论界对普通法院的保守倾向持批判态度，出现行政裁判所热现象；第四阶段是英国政府于1958年制定行政裁判所和调查法，这是英国行政裁判所发展史上的一个里程碑，此后英国的行政裁判所普遍得到改进，其权力也普遍得到认可。除书中介绍的英国行政裁判所发展的这四个阶段外，在2007年，英国制定了《裁判所、法院与执行法》，是^1958年颁布《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行了有史以来最大幅度的调整，对行政裁判所的性质定位、组成结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等都作了重大调整。在改革的大背景下，本次改革重在简化裁判所体制，建立体系统一、完全司法化的裁判所。

从以上发展阶段，可以看出其行政裁判所是随英国政治、社会、经济、行政相对人需求以及社会舆论影响而不断地变化，这种不断地调整反映社会行政争议解决机制的变化，行政裁判所经历不同的阶段是社会变化和需求的缩影。行政裁判所能够及时地调整自己定位、职责范围以适应社会针对行政复议制度的需求。仅从行政裁判所性质和定位就可看出，从最初行政机构，到具有司法性质机构，到现在成为司法制度的重要部分就是突出实例。

我国行政复议制度始于上世纪 90年代，到今年已经走过了23个年头。从陆续制定《行政复议条例》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，我国已经建立行政复议制度，力图适应中国社会深刻变革及行政相对人寻求解决行政争议的需要。我国行政复议制度应该是解决行政争议之主要渠道，但遗憾的是，该制度并没有达到理想的效果。一方面，针对行政复议制度在接收和处理行政案件上的极大不足，以及行政复议机构出现的其他弊端，如缺乏独立性、专业性， 行政机关在行使行政职权过程中侵犯行政相对人合法权益的事情时有发生，行政争议也就在所难免。另一方面，行政复议制度优势尚未得到有效地发挥，大量行政争议游离于行政复议救济渠道之外，有些流入行政诉讼，更大数量的案件进入机构。近几年改革呼声不绝于耳，行政复议制度面临迫切的改革。国内以应松年教授为首的行政法学界专家学者已经起草了行政复议法修稿建议稿；近几年行政复议法改革研讨会也在积极举行，都在推动改革。

我国从开始进行的行政复议委员会试点工作，就是一个循序渐进的好尝试。为了适应中国社会深刻变化的需求，化解社会矛盾，提供及时、有效、便捷的救济，我国行政复议制度改革应主动适应社会需求，与时俱进，才能发挥行政复议制度的应有作用。

二、改革应体现出行政复议制度的优势

行政裁判所法律制度存在有其合理性，与法院相比，裁判所的主要显著特点是成员的专业性和程序的灵活性。行政裁判所是对普通法院的程序进行简化，这将帮助人们更为方便地了解程序的操作并使之更为高效。同时政府部门工作效率也可以通过把行政争议案件解决从其职能中分离而得到了提高。其制度优势主要体现在：一是专业性，法院所享有的是广义上的一般管辖权，而行政裁判所管辖领域狭窄，专门管辖的优势在于行政裁判所必须拥有专业性裁判人员或者因有专业技能而被特别选定，或者因审理相同案件使他们熟悉相关的法律和问题。二是灵活性，法院通常采取繁琐程序，而行政裁判所是采用更为灵活的方式，具体考虑每个案件的具体情况。行政裁判所决定公正性同样重要，必须遵循明确的规则，保持高度的灵活性，以实现个案的正义。

我国行政复议专业性不强，存在工作人员人力不足、专业素质不高、工作人员任职资格作出没有规定等问题。行政复议专业队伍建设尤为重要，应完善其工作人员的准入、聘任、身份保障、回避、培训等制度，主要包括：一是实行资格管理制度，设立行政复议职业证书制度，也有研究者建议考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔。除了具有司法考试资格证书外，应当具有行政复议职业证书，以确保行政复议人员的法律素质；二是对于聘任兼职复议人员应当有严格限制，被聘人员必须是法律方面的专家或学者；三行政复议委员会成员应被赋予其特殊的身份保障权，不受其他机关、社会组织和人员的干涉；四是行政复议委员会成员与行政复议事项或有关当事人有利害关系，应自行回避或经当事人申请回避；五是建立工作人员培训制度。同时建立行政复议简易程序与一般程序的制度，针对具体行政复议案件灵活地适用，具体考虑每个案件的具体情况。行政复议决定的公正性同样重要，必须遵循明确的规则，也要保持高度的灵活性，以实现个案的正义。

三、行政复议机关要保持独立性和公正性

行政裁判所独立性是保障裁决公正性的基础和前提，独立性在两方面：一是行政裁判所独立，其独立于行政机关，摆脱政治因素影响，独立作出裁决。二是成员独立，其成员因所工作对象不同而存在差别，但是能够平衡各方面的利益。行政机关裁决行政、民事纠纷既是司法行为，就需要裁决机构具有独立性，以减少干预，保证裁决的公正。

我国行政复议制度改革的前提是要解决其行政定位问题，只有定位明确，才能明晰该制度的功能和改革方向。目前有“行政说”“司法说”“准司法说”等。“行政说”强调行政机关之间的层级监督功能，这也是目前我国的官方态度。“司法说”则强调行政复议程序的司法化特征。“准司法说”是前两种观点的糅合，在我国有更多的学者支持此观点，认为行政复议应该和行政诉讼一样，成为解决行政纠纷的首要机制。

在我国实践中，行政机关虽承担了大量司法职能，但基本上没有独立性，和一般的行政机关无区别。2015年5月1日生效的《行政诉讼法》第26条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这说明我国立法者仍强调行政复议机关的层级监督功能，仍允许其作为被告，而未将其视为司法主体。这就很难保障其裁决的公正性，也是目前制约行政裁决制度健康发展的关键因素。行政复议机关以及机构独立性不强，缺少公正性是重要的原因之一。

为了保障我国行政复议组织的独立性和裁决公正性，张胜利认为，建立隶属于人大的、二级审理的、行政复议委员会势在必行，主要理由：一是我国行政复议制度的优势之所以没有充分地发挥，主要原因之一是现行行政复议制度是通过行政系统内部机制解决纠，缺少公正性和独立性，相对人容易产生合理怀疑，而采取行政复议委员会模式可以改变了行政隶属关系，行政复议委员会是应隶属人大以及对人大负责，脱离行政系统，既可以提高行政复议委员会的法律地位和权威性，又有利于保护相对人的合法权益以及监督行政机关，避免产生合理的怀疑；二是二级审理制度，既可以减轻法院行政案件数量，更大程度地保障行政复议决定的公正性，同时也体现司法最终解决原则，法院仍然可以采取司法审查方式审查行政复议决定。行政复议委员会的合法性、权威性、公正性、专业性和效率性，是这项改革的最终目的，为了达到这个目的，行政复议委员会在其组织形式、运行机制上的科学性，则又是最为基础的保证。但是，目前完要建立完全独立的行政复议委员会可以说是法律依据不足，政策支持有余。对行政复议委员会的性质、法律地位、功能定位等基础性问题，以及机构形式和运作模式等形式问题，还得再结合试点的经验进行总结，难以简单地一步到位，即确立所谓完全独立的行政复议委员会。在尚缺乏法律依据的情形下，最好的选择就是从完善行政复议的程序入手。

四、行政复议程序方面的启示

英国行政裁判所的程序采用和法院相同的对抗式审查模式，并非纠问式。英国行政法在程序上除了制定法的限定外，行政机关都要遵守自然公正原则，裁判所适用对抗式审查模式作为第一次审查，有利于充分保障当事人的申辩权利，表达其意愿，同时裁判者处于消极中立地位，听取各方当事人意见，符合自然公正原则之听取相对方意见，告诉其陈述、申辩的权利。我国行政复议程序以职权主义为主，相比之下在保障程序公正和当事人权益层面有不足之处。但不管是行政裁判所程序还是行政复议程序，若不根据具体案件的实际而选择适合的审查模式，一味地选择孤立的审查模式，不仅不利于应对纷繁复杂的争议纠纷，而且其程序也将不利于案件的裁决。因此，我国行政复议制度的改革，在程序方面可以采用以对抗主义审查模式为主，兼具职权主义审查模式为辅的模式更为适宜。

行政裁判所在裁判案件的过程中主要采取言词审理。在行政裁判中最主要的一种表现形式就是听证程序，听证主持人认真听取双方当事人关于争议事实的言词辩论，当对于一方当事人主张的事实没有足够的证据予以支撑时，可以要求其宣誓，而裁判过程中对于宣誓的内容也可以考虑将其作为认定事实的依据之一。言词审理与对抗主义两者紧密相连，对抗的方式之一是言词辩论，双方当事人就争议的事实以及适用法律理由或依据通过言词形式表达出来，这有利于裁判者在双方的言词辩论之下发现案件的真相并准确适用法律以解决相应的纠纷。我国《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。由此可见，我国行政复议审理原则与英国行政裁判所的言词审理原则差异较大。我国行政复议主要以书面审查为主，必要时采用言词审理。从程序救济正义视角来看，这在认定事实和适用法律两个阶段有逻辑颠倒之嫌，存在一定问题。所以本文的观点是，我国行政复议程序的改进，可以考虑采用以言词审理为主，书面审查为辅的方式。

作者简介：袁丽玮，（1992-），天津师范大学，2015级宪法与行政法专业，法学硕士。