日本对中国援助问题分析

摘要：日本是第一个向中国提供ODA的西方大国，也是对中国提供ODA最多的发达国家。在援助期间，日本的ODA政策方针和政策执行都发生了一系列的变化。这些变化既受制于中日关系的发展变化，又从一个侧面反映出这段时期的中日关系。

关键词：ODA；中日关系；援助

中图分类号：K305　文献标识码：A　文章编号：1003-949X(2008)-05-0090-02

1979年至今，中国共获得日本约2248亿元人民币的开发贷款以及各种形式的技术合作和_无偿援助。2008年3月，日本最后一次向中国提供总额为463亿日元的贷款后，将不再新增对华日元贷款。

从日本对中国ODA的政策方针的演变上考察，日本政府对中国提供ODA一直有政策方针作为指导。1979年9月3日，大平正芳首相提出了对中国经济援助三原则：一、与欧美各国保持协调；二、注意同亚洲特别是东盟各国保持平衡：三、不对军事领域提供合作。可以看出，日本政府是根据国际形势而且充分考量自己的利益得失来推行对中国经济援助的。首先，与欧美的协调十分具有冷战色彩，表明日本政府把自己作为西方国家的一员，这其中必须得考虑美国的因素，此时的日本政府不得不受美国政策的牵制。其次，日本政府也考虑到周边的国际形势，改善与中国关系也需兼顾其他国家，尤其是苏联。由于日本与苏联方面存在利益上的冲突，所以不向中国提供军事领域的合作也是避免刺激苏联。对于东南亚国家，日本战后以“准赔偿”的方式对其开展经济合作，这种关系使得日本在东南亚占有很大的市场，具有重要的利益，因此不可能不考虑东南亚国家的因素，需要照顾自己已占有的市场，平衡各方面利益。正是在这样的原则指导下，日本开始了对中国经济援助。二十世纪八十年代的中日关系和国际形势的发展促进了日本对中国经济合作的扩大，期间两国之间也发生了“宝钢合同变更问题”、“教科书问题”、“参拜靖国神社问题”、“光华寮问题”等摩擦，但是日本政策框架并没有发生大的变化。1989年北京时期，在西方国家一致制裁中国，日元贷款也一度中断的情况下，宇野、海部两届内阁为尽早解除对中国制裁做出巨大的努力，率先于1990年恢复对中国贷款。

二十世纪几十年代以后，日本政府对ODA政策进行了调整，增加ODA的政治功用和政治诉求。1991年4月10日，海部首相在众议院预算委员会上首次提出了“援助四原则”，内容是：一、受援国军费开支的动向；二、受援国开发、制造大规模杀伤性武器及核武器的情况；三、受援国武器进出口的情况；四、受援国促进民主化，导入市场经济，以及本人权、自由的状况。日本政府将考虑上述四种情况决定和调整ODA政策。经过一年多的讨论与研究，1992年6月30日，宫泽内阁发表了包括“ODA四原则”的《ODA政策大纲》，重新确定了ODA的政策方针。此时日本政府完成了对外援助政策方针的政治化，将经济援助打上政治的烙印。1995年，日本政府把ODA与中国的核试验挂钩，冻结了大部分无偿援助，有关日元贷款的谈判也被拖延。经过一系列政治摩擦后，日本政府把恢复对中国ODA作为改善对中国关系的重要举措。

二十一世纪，日本政府进入一个对ODA进行改革的时期。日本政府于2003年8月通过了《政府开发援助大纲》，该大纲是在1992年《ODA大纲》的基础上修订而成，称为新《ODA大纲》。新《ODA大纲》在目标里明确提出日本ODA的目的是为“国际社会的和平发展做贡献，以此来确保我国的安全与繁荣”。这是日本ODA政策政治化深化最明显地体现，之前的1992年大纲中还是主要从人道主义的角度来表达其理念，而新大纲明确地提出了本国的安全与繁荣是目标之一，把国家利益的考虑直接的在方针中表述出来。另外，新大纲还增加了“反恐”的因素和预防大规模杀伤性武器的扩散的内容，明确地反映出日本政府将ODA与其对外整体战略保持一致，同时与美国的全球战略继续保持一致。值得注意的是，日本政府还增加了ODA的针对性，制定了国别援助计划，其中就有关于中国的国际援助计划，这使得日本对中国方面ODA实施也更具指导性和针对性。日本政府于2000年7月设立了“21世纪对中经济协力恳谈会”，专门讨论对华ODA问题。2001年10月，日本出台了《对中国经济协力计划》，以此作为对中国ODA的政策基础。2004年11月的《日本ODA的改造》在回顾对华ODA时指出，近些年日本对华ODA遭到批评不光因为中国经济的快速增长，而且因为中国军费开支的增长和中国与其他发展中国家的经济合作。因此口本越来越多的公众反对向中国提供ODA，日本政府也大幅度削减对华ODA，而且把援助重点转向全球性的问题包括中国西部地区的环境和贫困问题。文件还指出日本对泰国的援助也在削减，而泰国政府则宣布他们不再需要援助。

日本对华援助政策方针的演变可以看出，其政策是一个逐步细化、逐步政治化的过程。从开始存在对中国友好、感激的成分，将蜕变为政治工具，甚至成为制裁的手段；从人道主义的理念表述到明确地提出国家利益的因素都体现了ODA政策的政治深化。从简单的原则条款到明确针对性计划的制定则体现了日本对中国ODA政策的逐步细化，这一方面反映了两国的经济不断交往的成果，另一方面也体现出其政策转向的变化，需要用更具体的方针来约束ODA的实施。日本政府逐步地在政策方针上有所体现，以种种的借口削减对中国的ODA，突出反映了ODA成为日本政府的政治工具。

其次，从ODA具体实施的变化上考察。日本对中国ODA分为有偿和无偿的两类，有偿的是日元贷款；无偿的则包括无偿资金援助和无偿技术援助。日本对中国ODA是以日元贷款为主，无偿援助只是占其中的很小部分。日元贷款实质上是日本对中国ODA重点所在，由于其资金量相对较大，所以对中同经济建设有较大的作用，电是最能够反映中日关系的。就日元贷款而言，1979年到1999年都处于增长的状态，1999年首次出现了贷款的下滑。根据日本外务省资料显示，2001年度日本政府对中国日元贷款削减24.7％，2002年度又减少24.9％，削减幅度非常之大。整体上，日本对中国ODA在数量上呈现出一个倒u型的总体趋势。从实施的借贷方式看，第一至第三次日元贷款都是以“5年一揽子提出”的方式进行。第四次日元贷款，日本政府把“ODA四原则”适用于此，最后与中方商定为“3年加2年，分两次提供”的方式。从2000年起，日本对中国日元贷款则更是采用了单年度借贷方式。从借贷的方式上看，缺乏以前一贯的长期稳定性。从ODA实施的内容和重点看，日本政府逐步把重点支援地区从沿海地区转向内陆地区，把支援重心逐步转向环境保护、人才培养、技术转移方面等社会生活领域，失去原有的支持大型基础建设的功用。

如前所述，经济关系是中日关系中十分重要的因素，而

ODA在其中扮演着重要的角色。2007年中国首次超过美国成为日本第一大贸易伙伴。中口的经济关系越来越密切，贸易额也越来越大，而日本对中国ODA却走向相反的方向，逐步退出了历史舞台，但其扮演的历史角色是不能忽视的。首先，必须肯定日本对中国ODA对中国的现代化建设发挥了积极的作用，缓解了我国改革开放之初资金缺乏问题，加强了我国在基础方面的建设包括医疗和环境领域。不可否认，日元贷款有数量大、利率低、偿还期长的特点，对我国经济建设有利，特别是解决大型基础建设的资金问题。但并非口本对华ODA只是中国受益，而是双赢的政策。日本从刚开始援助中国的建设项目(山东、山西煤炭运输的铁路和港口的建设)就存在能源战略的考虑。中国经济的健康快速发展也给日本企业提供了更大的市场。中国经济的发展保证了稳定的偿还能力，贷款的利息就是一种稳定的收入。此外，对于环境保护方面更是双赢的局面。环境问题是个全球性的问题，只能依靠多方才能解决，中国环境的好与坏直接影响到中国周边国家，包括日本。

其次，随着日中经济关系的发展，ODA规模在不断地减少。ODA的作用对于中国越来越庞大的经济实体来说，作用的削弱是毋庸置疑的。如前分析，日本对中国ODA政策是个不断政治化的过程，ODA逐步成为日本政府手巾的政治工具。甚至在确定ODA结束之期之后，南于两国在东海油气田上的争执，日本政府还一度冻结了对中国ODA。从这个层面上说，ODA对中日关系起了不少消极的作用，随着两国交往越来越频繁，在一系列问题上也有摩擦，特别是中国逐步增强的综合同力，使ODA往往成为日本政府手中限制中国发展的“一张牌”，在诸多问题上恶化了两国的关系。

再次，必须正确看待和处理ODA才利于两同关系的发展。作为中国来说，虽然日元贷款行将结束，但作为ODA别的组成部分还将持续。既然ODA没有结束，就要充分利用，为我国的现代化事业添砖加瓦。其次，政府要肯定其积极方面，特别是日元贷款，可以对其进行客观的总结，加深双方感情。再次，要坦然面对ODA政策的结束，因为经济的发展必然会使别国停止援助，特别是有地缘政治关系的日本。ODA政策的结束不能成为两国关系恶化的原因，两国的关系还得面向未来发展。作为日本来说，强调国家利益无可厚非，但作为发达国家对于发展中国家的经济援助ODA不能过度地政治化，更不能沦为政治的工具。理应积极开展剩下的工作，促进双赢局面，以此推动中日关系向更好的方向发展。