加强河北省公共投资建设项目监督的对策与建议

一、河北省部分公共建设项目投资状况

政府投资资金主要来自于政府性资金,2009年,河北省预审首批省重点项目700多项,总投资达1.1万亿元。2010年,省第一批重点建设项目计划共安排项目1172个,总投资16358.42亿元。石家庄市城市建设总投资计划将达到1111亿元,实施五大类146个工程项目建设,廊坊市重点建设投资50亿元的广阳CBD、投资30亿元的中心商业区、投资6.3亿元的龙河水系景观带、投资5亿元的奥林匹克环城公园、投资5亿元的植物园项目,唐山市储备文化产业项目126项,总投资357.46亿元。截至2010年3月25日,邯郸市已经有121个政府重点投资项目陆续开工,总投资达366亿元。

二、公共投资项目建设监督应关注的问题

投资是一种不可逆的经济行为。目前,受投资体制的制约,公共投资项目监督体系、机制、方法尚不完善,公共投资项目监督工作尚难以适应当前经济、社会发展的需要,主要存在以下问题:

(一)依法监督尚待完善

1、监督法律法规有待进一步完善

为了确保市政公用事业改革的顺利进行,建设部出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》,河北省也相继出台了相应的规范性文件,但是,在具体操作层面很多法规还不完善,需要进一步细化,增加其可操作性。

2、“代建制”遭遇法律困境

政府对代建市场的监督、业主对代建单位的选择、取费标准、代建责任、管理效益的考核等相关配套法规滞后,使代建单位的职能定位不清晰,代建制的优势得不到发挥,影响了项目建设进度和管理效率。

3、监督部门缺乏处罚依据

监督部门虽然被赋予监督的职责和权力,但是却缺乏相应的具体处罚依据。由于有关规定的内容过于概括、空泛,缺乏具体的解释,可操作性不强,大部分违规行为都没有相应的处罚标准,使得监督机构在履行监督职能时主观性和随意性很大。

4、缺乏完整的评价和控制指标体系

目前全省还未建立对公共投资项目进行评价和控制的统一细化的指标体系。

(二)监督机构仍显缺位

河北省对公共投资项目进行监督的部门主要有:发改委、审计厅(局)、财政厅(局)、纪检委。从对公共投资项目进行监督的机构看,在实际监督过程中都存在明显的缺陷。缺乏系统、协调的内部监督机构;缺乏独立的外部监督部门;监督部门之间职责划分不清;对监督部门的监督存在缺陷。部门之间职能交叉、缺乏配合,存在监督缺位、错位、越位,同体监督,除审计和监察等部门外,其他监督机构多为内设机构,“既是运动员也是裁判员”,独立性差。社会监督机制不完善,社会公众对事关切身利益的决策、建设等重要环节缺乏知情权、参与权;新闻媒体和社会中介机构的监督作用尚未得到充分有效发挥。

(三)监督队伍亟需规范建设

目前的监督队伍,无论从数量还是质量方面都不能满足监督工作的要求。监督人员对公共投资项目实施监督的重要性认识不够。有些监督部门的监督检查浮于表面,有些监督部门不履行监督职责,还有少数工作人员,收受贿赂,甚至有些主管部门不作为或者进行权力寻租,给国家造成严重损失。公共投资建设项目监督专业性很强,目前监督人员很多人没有经过专业性的投资项目管理的系统训练,普遍缺乏对项目监督的业务知识和工作经验,难以适应公共投资监督的要求。

(四)监督方式不尽合理

现行监督主要模式是事前监督和事中监督,缺乏事后评价机制监督,缺乏有竞争力的建筑企业的相互监督,也缺乏利害关系人和社会第三方监督。一个有效的监督机制,应是根据被监督对象的特点,采取多种方式有机结合的监督机制。公共投资项目建设过程没有重视上述监督方式作用的充分发挥,缺乏统一、协调、高效的行政监督申述机制。举报系统不完善,没有保密机制,举报办法和奖励措施不明确,使得举报者缺乏举报动力。由于公示制度不健全,透明度不高,也使举报者无法掌握足够的违规操作的证据,社会公众以及新闻舆论也难以发挥应有的监督作用。

(五)监督过程亟需规范

1、项目决策过程监督

公共投资在项目的提出、可行性研究、项目论证、招投标等环节的监督问题有待解决。一方面,部分项目建设前期工作滞后,前期方案深度不够,论证不充分,可行性研究未能起到决定性的作用。在招投标环节具体操作中由于透明度和监督远远不够,还存在大量的违规行为。如权力干预招投标活动、变相规避招标、在招标中弄虚作假等。

2、项目实施过程监督

由于建筑市场还不完善,工程监理制、项目法人责任制流于形式,尚不能对项目投资、质量和进度实行有效监督。在资金监督管理方面,由于监督机制不合理、监督制度不健全,缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施,使得资金挪用浪费现象比较严重,投资效益低下。

3、项目建成后评价机制监督

针对项目建成后评价的运作情况分析,目前没有明确的监督部门,同时也没有明确的考核指标,“重审批、重建设、轻运作、轻监督”的倾向非常明显。有些项目甚至在竣工之后都还存在建设审批手续、资料不全的问题,导致财政评审工作不能进行,财政部门无法批复竣工财务决算,建设单位不能如期办理资产交付手续,导致财政资金的浪费。

三、公共投资项目监督的对策与建议

(一)强化人大监督、杜绝“三拍”工程

强化人大的监督作用,重点对政府投资项目规划、年度投资计划及执行情况进行审议和全程监督,定期、不定期组织人大代表监督检查政府投资重大项目的实施情况,确保项目顺利完成及资金使用效益。人大应尽快建立一套确保监督到位和监督者责任的操作细则,设立专门机构召集建设领域相关专家开展对公共投资项目的全程监督机制。将人大监督的端口前提至投资项目的决策、论证环节,从源头上把关,而不是坐等在会议室里听汇报、看报表,尽可能防止“三拍工程”(拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人)轻易上马。

(二)建构建设全过程监督、违规企业限制进入或退出机制

构建全过程监督体系,突出事前预防,开展合规性审查,重点审核建设项目是否符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准,审批手续是否完备,项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同制是否实行,资金使用管理是否合法合规。加强项目实施和预算执行情况监督,实现事中控制,加强项目竣工后评价机制。检察机关派员进驻招投标中心进行招投标过程专项监督,建立交易双方承诺制、建设过程备案制、资金决算会审制、履约回访考察制、交易活动公示制等五项监督机制,对公共重大投资工程项目的招标、投标、评标、定标等实施全程监督。检察机关对工程建设领域的行贿犯罪建筑企业,建立行贿犯罪建筑企业档案查询系统,实行黑名单制。针对建筑企业的违法行为,实行建筑企业的市场退出机制,为守法合规的经营者创造良好的市场环境。对于有违法行为的企业一旦企业被查处存在违法招投标、恶意压价、行贿、违法出借资质、围标、串标等行为,对其实行一定期限内不得进入建筑市场或退出建设行业机制。这种惩治措施有利于同步监督机制的形成,也有利于政府公共投资项目监督程序的设计与完善,从而促进和保证公共投资项目建设的公平、公正、公开。

(三)建构诚信体系的守信激励和失信惩戒制度

加快制定《公共投资建设市场主体信用信息管理暂行办法》和《公共投资建设市场主体不良行为记录公告暂行办法》,进一步对建设市场主体信用信息采集、审核、、更正和使用进行规定,对建设市场主体的良好行为和不良行为进行记录,并对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、招标单位、质量检测单位、咨询单位、供货单位及其他建设市场主体的不良行为进行认定。加强项目信息公开和诚信体系建设,达到信用信息的公开共享,推动从业单位和从业人员不良行为信息公开,围绕从业人员信用管理,制定并信用信息管理、信誉评价管理等相关规定,逐步建立建设领域诚信体系的守信激励和失信惩戒制度。进一步从诚信体系方面完善市场准入和退出机制。

(四)加强投标过程程序优先、完善“阳光”招投标机制

在公共投资项目投标过程中实行“阳光”招投标,禁止任何因权力、利益干扰而导致现象的产生。通过程序公开切断权利的寻租渠道,在具体操作中坚持做到“四不直接”原则:领导不直接接管,杜绝领导干部干预土地出让的权利寻租行为;审批手续不直接办,建立“企业―服务机构―行政管理部门”的行政审批模式,所有手续由服务机构代办;土地价格评估机构不直接有土管部门制定,而是通过招投标产生,从而有效避免土地价格评估环节产生腐败;土地款不直接收缴,而是直接由财政部门统管,防止土地款被截留挪用。

招标过程公开分四步进行:招标公开;开标过程公开;评标过程公开;评标结果公开。招投标实现公开透明,这种将权力置于阳光之下的制度,能破解暗箱操作、腐败、甚至人情世故的难题。这种从制度上把招标全过程置于阳光下,促进建设市场的规范化管理和公平竞争,避免人为干预,减少腐败问题发生的机会。

(五)完善第三方监督机制

建议政府委托专业机构对公共建设资金进行第三方监督机制,独立第三方对招投标的全过程、建设全过程、建后评估等进行客观公正的评价。以招投标活动作为监督环节,独立的第三方制定并运用科学的招投标可信度评价标准对招投标的全过程进行客观评价招投标活动,形成招投标市场主体严格依法自律、有关市场中介机构客观公正评价、法定招投标监督机关实施有效监督的运行格局。在公共资金项目建设的招投标、建设、建后评估中引入这一监督机制,出台评估标准、评估体系和评估操作流程。

〔本研究系作者主持的2008年河北省社会科学规划基金项目“公共项目建设的监督机制研究”(HB08BFX015)研究成果〕

(作者单位:邯郸学院)