我国加入世界贸易组织决策体制实践

自2001年至今，中国加入世界贸易组织(下称WTO)已进入第十个年头。回顾过去的十年时间，中国在WTO中成功实现了从规制遵守者到规制制定者，从新加入成员到核心成员，从默默无闻到有所作为的华丽蜕变。目前，作为经济全球化的主要受益者，中国的崛起已经使全球贸易利益格局发生变化，无论从全球或者是中国自身角度出发，都要求中国在WTO内发挥更加积极的作用。而近期的全球性金融危机使以往的世界经济制度框架面临调整，也为中国进一步发挥作用提供了契机。本文拟结合中国加入WTO十年来参与多哈回合谈判的历程回顾，就中国参与WTO决策机制的实践与策略开展研究，并就未来发展做前瞻性思索。

一、WTO决策机制的运行实践与特征

作为规则导向的国际组织，WTO体系中的决策机制在WTO协议中有明确规定。WTO协议第九条指出，“世贸组织应当继续遵循《1947年关贸总协定》奉行的由一致意见作出决定的实践。除另有规定外，若某一决定无法取得一致意见时，则由投票决定。在部长会议和总理事会上，世贸组织的每一成员有一票投票权。欧洲共同体投票时，其票数应与参加欧共体成员国数相等。除本协议和多边贸易协议另有规定外，部长会议和总理事会的决定应以多数表决通过”①。这一条款规定了WTO体制内的两种决策方式，即全体一致和投票表决。然而，在实际运作的过程中，WTO的决策机制与法律文本的规定却并非完全一致。JeffreyJ．Schott就认为②，WTO决策机制是成员解决贸易谈判和贸易体制管理方面问题的过程。RichardH．Steinberg则尖锐地指出③，“所谓基于平等而建立的WTO决策机制，只不过是在程序上有组织的虚伪表现，是倾向于美、欧等大国的”。历史地看，WTO决策机制的演进基本上可以划分为三个阶段④:第一阶段，GATT时代(1948～1994年)，决策基本上是在少数发达成员之间进行的，发展中国家出于种种原因，基本没有参与。第二阶段(1995～2003年)，WTO成立至坎昆部长会议，这一阶段发展中国家随着经济的发展和贸易需求的不断扩大，开始积极要求参与WTO决策，然而，旧的决策机制不能适应新的形势，围绕着参与决策问题展开了激烈的斗争，出现了巨大的动荡。第三阶段(2003年至今)，从坎昆会议到香港会议再到今日，WTO成员开始讨论如何改善决策机制，并且意识到在不投票而是采用协商一致的前提下，150多个成员坐在一起很难就复杂的议题展开谈判，因而采取了一些积极的举措，促使决策机制在参与度和透明度上取得了一定的进展。在前期实践的基础上，目前的WTO决策机制主要呈现如下特点:

1．协商一致为主，投票表决为辅

协商一致是WTO决策机制的基石。协商一致虽然存在缺点，但与投票表决相比，兼顾了大国和小国的利益，不失为一种促使达成互利共赢结果的次佳选择。WTO成立以来的多项法律修订和实践就表明，WTO已经初步确立了“协商一致为主，投票表决为辅”的决策原则。例如，1995年11月，WTO总理事会决定以后WTO加入和豁免将采取协商一致的方式通过，只有在无法达成协商一致的情况下才投票表决。又如，1999年竞选WTO总干事出现重大分歧，造成10个月的僵局，即使在一部分成员坚决要求投票的情况下，WTO最终还是没有进行投票①。目前，WTO在法律上不废止投票的可能原因在于，一成员一票仍维系着传统的平等原则。而投票作为一种威慑，在协商一致难以达成的时候，可以发挥一定的作用，迫使各方回到谈判桌前，继续寻求共识。

2．成员协商下的“非正式决策”

在协商一致为主的决策方式下，成员方就必须投入大量的精力进行决策前的磋商和“私下交易”。在正式会议前磋商达成初步共识，再提交全体会议通过。此外，协商一致的过程也是一个测试民意的过程，而且是一个反复的过程。由此，“非正式性”就成为WTO决策机制的一大特色。实践中，在正式决策机制之外，WTO存在着法律并没有规定的非正式决策机制，如绿屋会议和各种非正式磋商等，并且法律规定需要投票通过的决策机制几乎很少使用。这使得WTO正式决策机制成为“冰山的一角”，非正式机制实际操纵着WTO的决策和运行。例如，“绿屋会议”实质上扮演了类似公司董事会的角色，它引导正式谈判的意向，能够协调不同成员的立场，并可能最终影响规则文本草案的形成②。WTO非正式机制的基本特征是，强调前期磋商和谈判，推动形成共识，通过坚持协商一致不投票的原则，使成员的注意力不再集中在拉票或选举政治上，而是集中在决策前反复细致的磋商和寻求共识上。需要强调的是，这种非正式决策机制的副产品是排他性和不透明，这两个问题已成为该机制饱受诟病的焦点。

3．集团化谈判成为WTO决策机制的重要内容

目前，谈判集团已成为WTO决策不可缺少的组成部分，对WTO决策机制产生了深远的影响。首先，谈判集团有利于提高非正式决策的参与度和透明度，利于各个集团的立场和声音反映到WTO核心决策圈内。其次，谈判集团有利于增强发展中国家参与WTO决策机制的水平，帮助成员克服谈判资源匮乏的局限性，增大了发展中国家的话语权。最后，谈判集团有利于整合各方立场，有助于把原先分散的不同立场整合起来，提高谈判效率。

4．WTO各类机构发挥的积极作用

WTO的各项职能都是由其各类组织机构实现的，这些组织机构的设置和运作，对于促进WTO充分、有效履行职能具有十分重要的意义。其中，秘书处的工作由总干事领导，其职能是为WTO的各种机构提供秘书性工作。秘书处的经济学家对贸易实绩和贸易政策进行分析;法律专家主要是起草文件，协助组织会议、谈判及向各代表团提供法律咨询，并协助解决涉及WTO规则和程序的贸易争端。

二、中国参与WTO决策机制历程回顾:以多哈回合谈判为例

十年前，WTO发展史和中国改革开放进程中分别发生了两件具有里程碑意义的事件:WTO第四届部长级会议启动了新一轮多边贸易谈判(下称多哈谈判)，中国也在此次会议上成为WTO正式成员。十年之间，多哈谈判一波三折、久拖未决，而中国在加入WTO之后，已在积极参与多哈谈判过程中成长壮大。回首过去的十年，可以把中国参与多哈回合谈判的历程划分为三大阶段:

1．起步与适应(2001～2005年)

2001年中国加入WTO后，即开始参与刚刚启动的多哈回合谈判。作为新成员，中国一方面认真履行加入WTO承诺，另一方面也首次作为正式成员与其他成员方一道参与多哈回合谈判的各项议题。作为新成员，中国在该阶段谈判处世谨慎，从防守起步，在参与中逐步积累经验，提高能力。期间经历的4个“第一次”堪称亮点。2002年6月，中国向规则谈判工作组递交了一份有关“渔业补贴”的提案，这是中国作为正式成员提交的第一份提案。渔业补贴在多哈回合谈判中是一个全新的领域，此前没有相应的多边纪律。中国此份提案就渔业补贴涵盖的范围、发展中成员应享受的特殊和差别待遇等问题表明了中国的态度，为中国以后更深入地参与相关谈判奠定基础。2003年，中国第一次参与了多哈谈判中的谈判集团———“农业谈判发展中成员二十国协调组”(简称G20)。G20在坎昆会议之前成立，在会议期间正式亮相并发挥作用。G20成员主张推动多哈回合农业谈判，要求发达成员削减扭曲贸易的农业国内支持，取消出口补贴。2003年9月，WTO第五届部长级会议在墨西哥坎昆举行。中国代表团首次以正式成员身份出席了坎昆会议。中方在会上强调，“要承认新成员已经做出的重要贡献，在新一轮谈判中新成员的特殊关切必须得到有效解决，这样才能体现WTO公平公正的原则”①。会后，新成员待遇的要求被写入坎昆会议部长宣言草案，也成为此后中国参与多哈回合谈判的要价之一。2005年7月，由中国主办的WTO非正式部长会议在大连召开，这是中国作为WTO成员第一次主办部长级会议。大连小型部长会议参与方就一些重点议题展开讨论，为2005年底在香港举行的第六届部长级会议奠定基础。中国举办此次小型部长会议，成为中国参与多边贸易谈判历史上具有标志性意义的事件。

2．积极参与并发挥作用(2005～2008年)

随着多哈回合谈判的推进和中国谈判经验的积累，中国逐步适应了多边贸易谈判的游戏规则，并开始主动引导谈判。在主办大连小型部长会议后，中国在WTO第六届部长级会议上发挥积极作用，表明中国参与WTO谈判已由前期的起步适应转向了积极参与阶段。WTO第六届部长级会议于2005年12月在中国香港举行。作为此次会议的东道主，中国开始显著地在发达成员和发展中成员之间发挥了桥梁和平衡的作用。例如，在审议通过《香港部长宣言》(下称《宣言》)的代表团团长会议上，委内瑞拉表示《宣言》中部分内容与其国内立法有冲突，宣布要阻止《宣言》的通过，古巴对此表示支持。为避免艰苦谈判的成果落空，在WTO总理事会主席请求下，经过中方代表团的积极斡旋，虽然委内瑞拉和古巴表示对会议结果不满，但没有阻止《宣言》的通过，确保了香港会议的成功结束。香港会议之后，中国在多哈回合谈判中的地位为各方认可。中国在谈判决策中的影响力快速上升。其中的一个典型事件是，2007年5月初在农业主席案文初稿出台后，中方发现案文存在重大缺陷与隐患，与中国利益不符。为此，中方以商务部和农业部两部部长的名义向WTO总理事会主席、总干事和农业谈判组主席紧急发出联名信，提出中方核心关切，促使案文更多反映发展中成员的诉求。“双部长信”发出后，美国、欧盟、巴西、印度等主要成员均要求与中方代表团磋商。这为当时扭转农业谈判形势、维护中国利益发挥了关键作用②。

3．进入谈判决策核心圈(2008年至今)

中国加入世贸组织的十年，也是中国经贸快速发展，国际地位快速提升的十年，多边贸易体制和多哈回合谈判中中国的重要性日益凸显。2008年7月，WTO总干事拉米在日内瓦召开了WTO小型部长级会议。在此次会议期间，中国首次作为“七方”(G7)(中国、美国、欧盟、日本、澳大利亚、印度、巴西)部长小范围磋商成员进入多边贸易谈判的核心决策圈。中国进入核心决策圈改变了多边贸易谈判的格局，增加了中国在国际规则制定中的话语权。目前，停滞不前的多哈回合谈判实质上反映着不断变化的各国经济实力对比和利益分配格局。中国作为经济全球化的主要受益者，一直以积极现实的态度推进多哈谈判。2009年12月，在WTO第七届部长会议上，中国提出了“尊重授权，锁定成果，将2008年12月农业和非农主席案文作为谈判基础”③的三项原则，有力遏制了美方要求改变授权，进一步扩大市场准入范围的企图。2011年以来，围绕多哈谈判实现软着陆，中国在绿屋会议、贸易谈判委员会等谈判场所呼吁推动“早期收获”，解决最不发达国家的利益关切。

三、中国参与WTO决策机制

的经验与策略选择从迄今的实践来看，中国在参与WTO决策机制上经历了一个从“局外人”的旁观，到新成员的逐渐适应，直到最终参与到WTO核心决策层的曲折过程。实践表明，加入WTO十年以来，中国在参与WTO工作方面发挥了积极的建设性作用，推动了多哈回合谈判的进展。目前，作为WTO核心决策圈成员，中国应当在总结前期经验教训的基础上，以更有效的策略参与WTO决策机制，切实维护国家利益，防止全球贸易自由化出现倒退。

1．充当灵活务实的核心决策方

结合中国前期参与多哈谈判的实践，一方面，中国依然是发展中国家，很多利益都与WTO中的发展中成员相同，另一方面，中国作为全球第一大贸易体和第二大经济体，又在许多方面与发达成员方立场接近。由此，灵活务实的谈判策略和担当“中间人”角色应成为中国参与多边贸易体制决策的重要选择。例如，在G7的小范围“绿屋会议”中，我国与印度、巴西等国家在农业和服务业两个议题上面临来自其他发达成员方较大的市场开放压力，且我国与印度、巴西同属G20成员，应积极展开提前的协商沟通，团结这两个国家，强调发展中成员方的现实困难和特殊待遇。而非农产品市场准入涉及我国作为制造业大国的重大利益，在这一议题上，我国的利益和立场可能较接近发达成员方而不同于多数发展中成员方①，因此应担当“中间人”角色，在兼顾发展中国家利益的同时切实推进非农产品市场开放。自2008年WTO小型部长会议失败之后，多哈回合谈判尚未有实质进展。在此情形下，中国可以尝试再次举办小型部长会议，借机争取更多成员方支持中方“尊重授权、锁定成果、将2008年12月农业和非农主席案文作为谈判基础”的三原则主张，促成多哈谈判尽快结束。由于我国的立场并没有局限于发达成员或发展中成员其中一方，因此可以在各个议题上基于利益关注点的不同联合利益一致的成员方，积极推动自身基本立场的实现。以2005年我国主办WTO大连会议的实践来看，当时的中国作为东道国积极推动会议取得了显著成果。但由于这次会议的任务是对日内瓦进行的正式谈判给予政治指导，没有计划产生任何正式文件。借鉴以往经验，中国再次举办小型部长会议应着重促成部分正式协议的达成，为多哈谈判“锁定”成果②。最后，WTO成员的各种立场实质反映着各自国家利益的差异。灵活务实的谈判策略也有赖于对国内利益的切实把握和全面了解。目前，我国国内不同社会群体在价值取向上呈现出了越来越明显的多元化趋势，国家在对外决策工作上已客观面临更多的国内协调困难。因此，中国必须更加强调国内协调机制在统一各方认识中的作用，更广泛地吸收各方意见，并由国家协调完成对外谈判方案。在这方面，国内已有所实践。例如在我国向WTO提交的烟花标准提案中，我国国内首先由国家质检总局委托江西检验检疫局牵头完成了相关科研课题，并在此基础上向WTO提交提案，保证了提案的科学性和说服力③。

2．重视依靠谈判集团维护国家利益

在多哈回合谈判中，主要的谈判集团接近20个④，这些谈判集团或者按区域划分如欧盟、东盟、南共市⑤、非加太、APEC、非洲集团等，或者以利益议题划分如G10、G33、NAMA11等。2003年，中国在多哈谈判中第一次参与了集团性的“农业问题发展中国家20国协调组”(G20)，获取了宝贵的经验。随后，中国又加入了“发展中成员特殊产品和特殊差别待遇33国协调组”(G33)，并借助这一协调组表达在农业谈判中的关注;加入“新成员集团”共同提出新成员的诉求。在坎昆会议前后，中国还与广大发展中成员一起据理力争，使欧盟等发达成员放弃了三个新加坡议题。在知识产权与公共健康问题上，中国同其他发展中国家一起还使美国等发达国家同意对知识产权相关条款做出修改。目前，WTO“绿屋会议”发展的一大特征就是谈判集团的异军突起。以2007年1月的WTO小型部长会议为例，当时进入绿屋会议中的成员，除原有的四方(美国、欧盟、日本(G10)、加拿大(凯恩斯集团))外，另外一半来自发展中国家和最不发达国家，有印度(属G20、G33、NAMA11)、巴西(G20、凯恩斯集团、NAMA11)、中国(G20、G33)、南非(G20、非洲集团)、肯尼亚(G90)、牙买加(非加太集团)、毛里求斯(弱小经济体、岛国集团、G90)、贝宁(棉花四国集团)等。事实上，谈判集团已经把150多个WTO成员聚合成若干集团，每个集团都有各自的内部协调机制，形成共同立场。每个集团都会有一个协调员或者发言人代表本集团参加绿屋会议，在会上表明立场，参与谈判。这便形成了一种类似代表的体制，使该集团的集体立场和声音得以反映到WTO核心决策圈内，客观增加了“绿屋会议”的代表性。作为全球第一大出口国和第二大进口国，中国目前既有能力也有必要成为WTO谈判集团的重要参与者和代表者，借助谈判集团在WTO内维护本国利益。就前期的实践来看，中国主要参与的两个谈判集团(G20和G33)基本上都是以农业议题为主的谈判集团。值得注意的是，上述两个集团的许多成员又都是NAMA11集团的成员。由此，这些国家在多哈谈判中以要求发达国家农业减让为筹码，换取非农市场保护利益的集团谈判策略是显而易见的。但对于中国而言，由于农业贸易所占比例较少，中国的贸易利益主要集中在非农领域，积极支持非农产品市场减让是中国参与多哈回合谈判最主要的利益所在。因此，中国在非农市场上的减让并不必然要求发达国家在农产品谈判中让步⑦。参与G20和G33两个谈判集团在推动实现中国最主要贸易利益中的作用尚值得商榷。由此来看，在中国进入WTO核心决策圈之后，有必要以更加务实的态度选择参与各类谈判集团，并注意利用不同谈判集团形成合力以维护自身利益。此外，中国也应开始培养和发起能够切实代表自身核心利益的谈判集团，增强自身在核心决策圈中的影响力。

3．更加积极地在WTO各类机构中发挥作用

加入WTO后，随着中国贸易额和在WTO缴纳的会费的显著增加，中国越来越强调由更多的中国籍专家出任WTO机构、委员会、秘书处的负责人及主要职员。2007年，中国向WTO上诉机构推荐的张月姣教授获得任命，成为第一位中国籍的WTO上诉机构成员。2008年，中国常驻WTO代表团外交官郭雪艳当选为WTO技术性贸易壁垒委员会主席，成为WTO机构中第一位中国籍主席。2009年，中国常驻WTO代表团外交官朱海涛当选为WTO国营贸易企业工作组主席。相关统计显示，G4谈判集团4个成员美国、欧盟、巴西、印度在WTO秘书处中担任总干事、副总干事及各司负责人以及在上诉机构中担任大法官的共有12人，占37．5%;G7谈判集团7个成员美国、欧盟、巴西、印度、中国、日本、澳大利亚在WTO秘书处中担任总干事、副总干事及各司负责人以及在上诉机构中担任大法官的共有16人，占50%。我国无人出任WTO秘书处各司负责人，仅有张月娇在上诉机构中担任大法官。此外，美国、欧盟和印度在WTO秘书处中任职人数较多，且现任总干事PascalLamy来自法国，美国和印度各有一人出任副总干事。

尽管WTO相关部门人员都是通过竞聘上岗的，但他们对于WTO规则的制定起着微妙的影响作用，从侧面反映了不同成员方对WTO决策的影响力大小。例如，各国每年都会受到一些贸易争端案，其中一部分要诉诸WTO争端解决机构予以裁定。上诉机构及秘书处在其中起了很大的作用，争端解决中的专家组是临时性的，其报告很多时候是由秘书处的常设法律专家代为草拟。如果中国籍法律专家更多地担任秘书处的专家，无疑会增加中国在贸易争端中争取到合法权益的可能性。目前，中国在WTO委员会、秘书处担任要职的职员数量远低于美国、欧盟等WTO缔约国，与发展中国家印度也有一定的差距。为此，中国应加大培养WTO高级人才，更多地向WTO举荐中国籍专家出任高级职员，尤其应举荐中国籍专家担任与中国利益相关的委员会主席。

其次，中国还应重视通过支持一些极有潜力成为未来WTO机构高层领导的人员来交换自身利益。在2005年的WTO总干事竞选中，共有4位候选人参选，分别是毛里求斯外交部长卡塔里、乌拉圭驻WTO大使卡洛斯、巴西驻WTO大使柯里亚以及欧盟贸易委员会委员法国人拉米。中国在选举中优先支持发展中国家的候选人。与中国的策略相对比，印度在第一轮投票中支持了巴西和毛里求斯，但从第二轮开始就转而明确表示支持拉米①。拉米在当选后，即提名一位印度人出任了亚洲区副总干事。随着中国在WTO中影响力的增强，完全有资格推举一名中国籍专家出任WTO副总干事，协调亚洲区的事务，这样可以大大增强中国在WTO决策机制中的话语权。

最后，中国还应当争取进入WTO预算委员会。WTO预算委员会直接决定着WTO经费支出的优先顺序，以及WTO秘书处职员的配置情况，目前基本由美国、德国、英国和法国控制。如果中国能够进入预算委员会的决策层，就有可能安排WTO秘书处职员的任命情况，进而可以力争向WTO秘书处输送更多的人员，尤其是高级别人员。