流动儿童义务教育问题探析

一、问题的提出

随着我国城市化的加快，越来越多的农村剩余劳动力流人城市寻找新的就业机会，流动方式逐步由个体流动转向家庭流动。与流动方式变迁伴随而来的是越来越多的农村儿童跟随父母进入城市社区，并在20世纪90年代形成了一个特殊社会群体——流动儿童。根据全国1％人口抽样调查样本数据，14周岁及以下流动儿童占全国流动人口比例的12．45％，根据这一比例和全国流动人口总量推算，全国14周岁及以下流动儿童规模达到1834万人j。规模巨大的流动儿童进城不仅对流人地的基础教育发展提出了新的挑战和诉求，同时还带来了学校教育中城市儿童与流动儿童两个不同社会群体的沟通、融合问题，成为中国社会转型时期一个独特的社会问题，亟需关注并给予改变。

二、教育机会均等相关理论解释

布坎南在其公正比赛规则理论中提出起点公平是社会底线公平，它通过对人的出发点的不平等的修正，在一定程度上减少人与人之间机会上的不平等，以求达到结果的公正。教育作为对出发点不平等的修正的一个重要手段，在此发挥着重要作用。_2J许多国家通过出资办教育，为全体公民提供接受基本公共教育的机会，减少由于知识水平差异而导致的能力差异，维护起点公平，并减少由此带来的结果不公平。起点公平在很多时候被解释为机会均等，教育的起点公平也就意味着教育机会均等，它是目前唯一可以实现也能够实现的起点公平。那么教育机会均等究竟意味着什么呢?根据瑞典教育学家胡森对“教育机会”的定义，以及我国九年制义务教育的相关规定和流动儿童初等学校教育的发展现状，本文中流动儿童教育机会均等意味着：第一，可能性平等。-流动儿童享受同等的接受义务教育的可能性，不受任何的基于阶级的、语言的社会排斥或歧视；第二、权利平等。不考虑流动儿童个体之间，以及流动儿童与城市儿童之间生理的、社会的和心理的差异性，根据法律赋予他们同等的接受义务教育的权利，禁止任何的社会排斥或歧视；第三，部分平等。教育机会均等主要是指流动儿童接受义务教育的机会均等，这种教育既包括国家教育部门提供的教育，也包括因国家供给不足而产生的具有弥补性质的在九年义务教育范围之内私立学校教育，但不包括之外的家庭教育，以及义务教育范畴之外的其他各种教育的均等。

三、教育机会均等在流动儿童义务教育中缺失的表现

据1998年3月由国家教委、公安部颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》，流动儿童是指6至14周岁(或7至15周岁)，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童。对于流动儿童来说，与当地儿童一起在公立学校这个集中的、有目的、有计划的并且纪律规范明确的社会化教育系统中学习，不仅有利于帮助他们适应所在社区的环境、语言、流行文化、行为准则，也能引导他们学会接纳与融合，互相学习、共同成长，逐步增强与当地儿童的同质性，帮助他们较快、较好地适应和接纳当地的主流文化与价值观。然而，在现实社会发展过程中，流动儿童在均等的基础学校教育机会获得方面存在着一系列的难题。．一是流动儿童在城市无法获得教育机会，失学比率高，不能适龄入学现象严重。国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京等九城市的抽样调查表明：九城市进城务工人员子女约为280万人，义务教育阶段人学率为90．7％左右。照此计算，九城市中有26万多进城务工人员子女未入学。随着年龄增大，失学的比例逐渐提高，从8岁到14岁，进城务工人员子女未上学的比例由0．9％增至15．4％。不仅如此，调查还发现，部分进城务工人员子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46．9％没有接受入学教育。进城务工人员子女超龄现象也比较严重，调查表明，在9周岁的孩子中20％还在上一、二年级，13和14周岁还在小学就读的孩子分别占相应年龄进城务工人员子女的30％和10％。L6二是流动儿童进入公立学校的机会小，比率低。尽管国家一再强调各地城市政府与教育部门要维护流动儿童接受义务教育的权利，公平接纳流动儿童进入城市公立学校上学，但实际上只有极少数城市能做到这一点，大部分城市对此设置了种种障碍。大部分流动儿童只能到办学条件较差的民办简易学校或农民工子弟学校就读。如北京市有42万打工子女，现只有67％的子女人读公办学校，仍有33％的流动儿童在非公办学校就学。-7三是流动儿童无法获得与城市儿童水平相对一致的教学质量。民办简易学校和农民工子弟学校大多师资力量低下，教学环境简陋，各种教学仪器、设备欠缺，无法提供与公立学校类似的教育水平。流动儿童在此环境中接受教育，尽管名义上与城市儿童样获得了进入学校接受教育的机会，但实际上教育水平的差异则导致两个群体在未来发展过程中的能力差异和机会差异，形成社会不公正。四是部分进入公立学校的流动儿童在学校内遭受排斥与不公平对待。流动儿童在农村长大，其生活经历、学前教育经历与城市儿童相差甚大。在公立学校，许多流动儿童由于学前教育的差异导致学习能力比不上城市儿童，他们的生活方式也因以往经验习惯和社会适应能力不足而呈现出异样风貌。正是这种“与众不同”致使他们在学校内不断遭遇来自老师、同龄群体的排斥与不公平对待。有的接受流动儿童入学的公办学校则将这些孩子单独分班，与当地学生分班学习，将流动儿童变相“隔离”，或在同一班级内故意忽视流动儿童，形成群体内排斥。

四、阻碍流动儿童义务教育获得机会均等的原因

(一)制度原因

第一，户籍制度下就近入学原则的限制。尽管国家有关部门先后于1998年、2001年、2003年三次分别出台了《流动儿童就学暂行办法》、《国务院关于基础教育改革和发展的决定》、《关于进一步做好进城就业务工农民子女义务教育工作的意见》，形成了保证流动儿童在流入地接受义务教育“以流人地政府管理为主，以全日制公办学校为主”的原则性框架，解决了长期以来流动儿童教育中流入地与流出地政府谁负责的问题。但在2006年新修订的《义务教育法》中“儿童就近入学”指的是户籍所在地的就近入学，仍然没有突破以户籍为主的人学原则。针对户籍不在居住地的儿童人-学，虽然明确了流人地政府“提供平等接受义务教育的条件”的责任，但相关的教育财政拨款制度和管理制度并没有进行相应的变革，致使就近入学原则无法满足流动儿童获得公平教育机会的需求。：第二，以户籍为依据的教育财政拨款制度的限制。我国在义务教育阶段实行“地方负责、分级管理”的财政体制，即在城市由区级财政负责，农村由县财政负责。按照这种教育经费支出模式，地方财政以户籍所在地统计适龄儿童的人数来配置教育资源。因此，离开了户籍所在地的流动儿童，无法纳入流人地地方财政的统筹拨款与教育资源分配中。在这种机制下，流动儿童离开户籍地求学，在某种程度上是占用了流人地的教育资源。而按照“两为主”原则，大批流动儿童的到来势必会要求各城市加重地方财政的教育投入。以北京市为例，全市共有流动儿童20万人，按2002年生均教育经费2472．26元计算，仅此一项就要增加财政支出49115．2万元j。于是各级地方政府为维护地方利益，想方设法回避责任，对流动儿童基础学校教育机会的平等获得设置重重关卡。于是，借读费便应时而生。1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条第一款规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这一规定促使了借读费的形成。但是流动儿童绝大多数属农民工家庭，大多经济收人水平较低，难以负担较高的借读费，这也是流动儿童在非户籍地很难得到均等的基础学校教育机会的屏障所在。此外，除了相关部门许可的借读费外，许多学校还要求家长“自愿”交纳一笔学校建设的“捐资助学”费，这笔费用少则数千元，多则数万元。经济利益的刺激提高了公办学校接受外地借读生的积极性，但是却把大多数来自低收入家庭的流动儿童排斥在外，使其无法享受平等的教育机会。第三，地方性政策的排斥。各地方政府出于自身利益的考虑，私自规定标准，提高就学门槛，将一部分流动儿童挡在城市公办学校之外。如广州市在2010年下发的《关于进一步做好优秀外来工人户和农民工子女义务教育工作的意见》中就规定只有两类外来工子女可享受免费义务教育。L9J一是“凡在我市居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入来源的来穗务工就业农民，可为其6一l5周岁(义务教育阶段，下同)、有学习能力的同住子女，申请在我市接受义务教育”；二是“凡获得广州市及各区(县级市)政府授予优秀称号的外来工，其子女可优先申请在公办义务教育学校就读，享受本市户籍学生义务教育免学杂费和课本费的政策，就读学校不得收取借读费，其他需缴费标准与本市户籍学生相同。”也有部分城市尽管接受流动儿童进入公立学校就读，但要求具备各种证件。如重庆市规定，流动儿童可以就近到教委指定的学校入学并免交借读费，但前提是必须拥有三证(用工证、暂住证、直系亲属身份的证明)，_1。。有的还要求有流出地乡镇政府开具的家中无监护人而同意外出借读的证明，然后凭借“三证”到流人地街道办事处或乡镇政府提出申请，经批准后才能到指定的公办学校办理孩子人学手续。对许多农民工而言，返回家乡办理各种证件不仅麻烦，而且往返耗费较大，为此，很多农民工家庭放弃让子女进入公立学校学习，转而选择私立性质的打工子弟学校。

(二)个体家庭因素

农民工普遍受教育程度较低，其就业集中在加工制造、服务业、建筑业等技术含量不高的领域，工资普遍不高，并且还常常面临不能按时足额发薪的风险。在这种情形下，将子女带往城市学习已经是一个巨大的负担。而城市公办学校在招收流动儿童时还要收取较高的借读费、赞助费，这种不合理的收费进一步坚固了流动儿童进入公办学校的壁垒。同时，很大一部分农民工家庭受其知识水平和认知所限，对子女是否能进入教学质量好、师资力量强、设备齐全的公立学校就读认识不深，没有认识到良好的教育环境与教育质量对子女成长的重要性。这也是造成流动儿童学校教育机会公平获得的障碍之一。

(三)现有学校教育理念与方法的缺陷

尽管我国现有教育理念一再强调实行素质教育，追求全面发展，但在学校的实际教学中，学生成绩的好坏对教师教学质量效果的评价仍然起着十分重要的作用。流动儿童因先前农村学前教育落后城市的缘故，在进人城市公立学校学习后难以适应城市教学环境、教学方法和教学进度，出现“拖后腿”的现象，遭到来自教师和班级的排斥。同时，流动儿童在行为方式、价值观念方面与城市儿童的差异，使两个群体在日常交往中难以融合。而流动儿童因处于社会化初级阶段，社会适应性发展与社会交往技巧发展不足，难以依靠自身能力实现与学校内其他人群的良好互动与相互融合。还可能因此出现一些在老师与同学眼中的“不合规矩的行为”。如此种种，皆有可能使他们被排斥在人群之外，无法获得公平的教育机会。

五、促进机会均等。保障流动儿童公平接受基础学校教育的权利

(一)改进流动儿童统计方法，提升教育财政投入

改进儿童户籍登记方式。针对6—14周岁的学龄儿童，建立具有法律效力的“儿童登记卡”，儿童入学时凭“卡”办理入学手续，流动时须持“卡”到流人地的户籍管理部门进行登记备案。以“户籍资料”为基础，分别构建以教育部门、公安部门为主的流动儿童登记体系。教育部门按本辖区儿童的户籍信息资料及登记制度的要求，各基本教学单位(即班级)根据统一的登记表式，将其留守儿童信息填写完成后，在教育系统内部逐级汇总，并按要求上报到各级政府部门专用的“网报系统”中。l为尽可能减少漏登，在公安系统内部，建立以“社区民警和户口协管员负责登记采集、派出所微机操作员负责信息录人和变动、分管所长定期检查工作进度的信息登记管理网络”，将流动儿童登记的信息资料逐级汇总，并按要求传输到“网报系统”中。教育部门按照辖区内登记的流动儿童数量决定下一年度教育财政拨款数量，以减少因教育经费不足而造成的流动儿童学校教育机会的不平等。

(二)大力引入学校社工，促进教育理念转变

儿童不是孤立的，他们生活在一个大的生态环境中，主要包括家庭、社区、学校和同辈群体，这些环境对儿童成长和社会化进程具有极大作用。在基础教育阶段，学校对儿童的发展起着关键作用0在学校环境中，儿童学会尊重，获得自尊，发展社会适应能力与适应技巧，并逐渐形成群体互动与融合的技能。而因前文所述中教育理念的偏差，流动儿童无法在公立学校充分获得这些技能。对此，引入学校社会工作，协助学校对一般学生实现教育功能，对于有特殊困难、特殊问题或有特殊才能的少数学生给予直接或间接的社会服务；与教师合作，提高学生的学习兴趣，改善学习环境，发展流动儿童独立思考及独立生活的能力；帮助流动儿童发展城市社会适应能力和相关技巧，并通过个案辅导和团体辅导方式协助流动儿童发展人群互动与融合技巧。

(三)引入专业教育管理公司，发展新型农民工子弟学校

受教育财政拨款以户籍人口数为依据的限制和发展时间需求的影响，现有公立学校很难在短时期内迅速扩大学校规模、师资力量和教学实施，满足庞大的流动儿童群体对学校教育的需求。在这种情形下，必须充分利用已有的打工子弟学校，并对其进行改造、转型，为流动儿童提供优质的教育资源。但是，目前打工子弟学校在师资力量、教学规范、安全环境、基础设施、教学管理等方面都存在着不少的问题，无法保证流动儿童获得与公立学校一致的教学质量。对此，我们可以借鉴美国特许学校和教育管理公司的相关经验。美国的特许学校类似我们的打工子弟学校，由各个州依据自己的特许学校法建立。任何个人、教师、团体、公司都可以依法创办学校。学校设立后，自己决定聘任校长，雇佣教师，选订教材。特许学校不得收学费，不得要求申请者参加考试来筛选学生，不得用任何有选择性的理由拒绝该区域内的申请者。教育管理公司与地区教育局签订合同获得公立学校的管理权，并获得按学生数计算的公共教育经费，经费数额不因管理水平而改变，利润来自公司提高教育效率的结余。允许市场上成立由教育专家和专职教育人员组成的教育管理公司，公司和地区教育局签订合同，接手打工子弟学校的管理和经营，提供约定质量和数量的教育服务，收入农民工家庭所能负担的起的平均学费。并获得按学生数计算的来自政府的公共教育补贴，以此来弥补因确保教学质量和数量所需花费的成本。公司向管理要效益，利润来自提高教育效率的结余。但与美国不同的是这类由教育管理公司经营的打工子弟学校不属于公立学校的范畴，政府不直接管理，只负责监督和定期评估。流动儿童义务教育问题在我国是一个时日已久的重大教育难题，解决好这一难题，不仅是国家义务教育制度落实与完善的需要，更是实现流动儿童教育权利，满足流动儿童学习需求的必要途径。它对于修正因出身带来的教育不平等，促进社会公平具有重大意义，需要我们从各个方面加以努力促其实现。