和谐社会视野下完善我国行政救济制度的思考

行政救济是国家机关通过解决行政争议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人合法权益获得救济的法律制度。现有行政救济制度的缺陷，已经不能有效地保障公民人权。本文就如何完善我国行政救济制度谈一些粗浅的看法。

一、社会主义和谐社会背景下现有行政救济制度的不足

当前，我国现有行政救济制度与和谐社会目标要求存在较大的差距，作为行政救济制度构成部分的行政复议、行政诉讼、行政赔偿、等各种救济制度本身以及它们相互之间的协调与衔接都存在着缺陷。

（一）现行法律规定中行政救济的范围过于狭窄

根据《行政复议法》第六条、第七条之规定，行政复议的审查范围仅限于具体行政行为和部分抽象行政行为。对抽象行政行为只涉及到规章以下的规范性文件，而对规章、行政法规和其他具有普遍约束力的决定、命令未作规定。根据《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的规定，公民、法人和其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但《行政诉讼法》第十二条第二项和第四项又规定：“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”及“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，人民法院不予受理。可见，《行政诉讼法》把可诉的行政行为仅限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。对于，其受案范围虽然可以将行政相对人所有权益的保护都包括在内，但由于救济除宪法外没有具体的法律依据，在《条例》中也缺乏一套清晰的、普遍适用的运行规则，由于救济的非程序性，从而使救济具有不确定性的弊端。

（二）现有行政救济机构在地位上不独立

行政救济机关的独立性是实现公正裁判和救济的必要条件及重要保障。我国从20世纪80年代中期开始在各级法院设立了行政审判庭，同时在行政机关内部设立了行政复议机构。从行政诉讼救济上看，法院法官在实践中不独立，影响到了独立裁判和公正司法。从行政复议救济上看，行政复议机构和人员也缺乏独立性。我国的行政复议机构主要有所属本级人民政府、上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关四种类型，具体负责审查的复议机构是设在行政复议机关内部的法制工作机构，这种客观上存在的行政隶属关系也阻碍了公正裁判。

（三）各种行政救济审查标准不统一，国家补偿标准不明确

从行政复议救济上看，我国《行政复议法》第三条第三项规定，行政复议机构“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”。可见，我国行政复议的审查标准是对行政行为进行合法与合理性审查。从我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”上看，行政诉讼中排除了对行政行为的合理性审查。行政救济制度的完善离不开国家赔偿和国家补偿，特别是完善国家补偿制度。因为在现实社会中，对相对人来说，可能更多的损害来自于政府的合法行为给他们所造成的损失。现行法律只是笼统地规定要予“适当的”、“合理的”补偿，但是何为“适当的”、“合理的”，其具体标准难以界定，以至于在实践中大量存在着行政主体假借概念同样难以界定清楚的所谓“公共利益”之名而侵害公民私有财产的行为，而且在公民遭受损害后难以获得补偿或补偿甚微。

（四）现有的行政救济渠道比较有限

与WTO协议的相关法律文件中有关行政救济的规定相比，我国目前的行政救济渠道比较单一，从而不利于行政救济功能的发挥，不利于行政相对人合法权益的保护。WTO协议的相关法律文件对行政救济的规定非常原则缺乏具体的规定，具体的审查救济制度由各国根据自身的情况和相关承诺自行决定。比较英美法系的英国和美国以及大陆法系的法国、德国和日本的行政救济制度，我国目前的行政救济渠道主要集中在行政复议和行政诉讼两种方式，缺乏行政调解制度、行政协商制度等其他的有效救济方式。

（五）现有行政救济方式相互协调与衔接不够

我国现有行政救济渠道主要是行政复议和行政诉讼方式，有关行政复议与行政诉讼在程序上不够衔接，直接关系到目前现有行政救济功能的发挥和相对人合法权益的切实保障。我国现行《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼；也可以直接向人民法院提讼。法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提讼的，依照法律法规的规定。”这是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。从实证角度来看，这一制度设计本身就存在着严重的缺陷，设置标准不够明确，行政权与司法权相互侵蚀，从而不利于当事人合法权益的保护，不利于行政纠纷及时公正地解决。

二、和谐社会下完善现有行政救济制度之思考

笔者认为，当前完善现有行政救济制度主要应从以下几个方面入手。

（一）完善行政救济立法，扩大行政救济范围

有权利必有救济。目前有关行政诉讼和行政复议受案范围的限制，实质上是对公民救济权的限制，进而限制了公民的人身权、财产权及其他权利或利益。扩展行政救济范围应当从以下几个方面考虑、第一，确立“司法最终救济”原则。司法最终救济是实现社会公平正义的最后屏障，行政终局复议也不能排除司法审查。因此，应逐步取消行政复议终局模式，确立法治国家共同遵循的司法最终原则，全面履行中国加入WTO的有关承诺。在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定，对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确予以排除。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。抽象行政行为是针对不特定对象做出的，能反复适用的行政规范性文件。与具体行政行为相比，抽象行政行为如果违宪违法，其社会危害性更大。《行政复议法》已将规章以下规范性文件纳入行政复议范围，从保护相对人合法权益上看，应当允许行政相对人对抽象行政行为提起行政诉讼。第三，将内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条列举了法院不予受理的行政争议，其中法院对行政机关及其机关工作人员的奖惩、任免等决定提讼不予受理。我国《公务员法》仍然规定行政机关与公务员之间的人事处理纠纷只能通过内部申请复核、申诉方式解决。按照“有权利必有救济”的法治原则，此类行为只要对相对人合法权益产生不利影响，均应纳入司法审查范围。

（二）完善救济体制，保障行政救济机构的独立性

目前完善救济体制，保障行政救济机构的独立性，可以从以下方面考虑：第一，实现司法独立，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。改变地方各级司法机关的财政体制，将目前由地方各级政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担，改变地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况，司法机关负责人及司法工作人员均由上一级权力机关任命并受其监督，实现法官独立，法官只对案件事实与结果负责，保持中立地位，公正裁判。第二，强化行政复议机构和人员的独立地位。为了彻底克服我国目前行政复议机构及复议人员的缺乏独立性、公正性的弊病，我国应考虑借鉴台湾地区的做法，建立相对独立的复议委员会。复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，其与所在地行政机关只是指导、咨询关系，复议委员会在进行复议时，只服从法律法规和规章。行政复议人员保持中立，在裁判中树立公正、权威的形象，充分保障相对人的合法权益。

（三）明确行政救济的审查标准，提高行政补偿标准

行政主体实施行政行为应符合行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法性原则具体包括法律的规范创造力原则、法律优位原则、法律保留原则以及行政应变性原则。行政合理性原则包括平等对待、比例原则、正常判断和没有偏私四方面的内容。我国目前行政复议的审查标准是对行政行为进行“合法与合理性”审查，但在现行行政诉讼中则排除了对行政行为的合理性审查。在我国行政法学理论和实践中，行政合理性多指行政行为应具有的内容上的公正性。我国的行政合理性原则是为了解决在合法的前提之下又实现合理的问题，是为了解决合法但不合理的问题，合理性原则必须要从属于合法性原则。在现代行政自由裁量权不断扩大趋势下，仅以行政合法性原则约束政府行政行为是远远不够的，司法审查不仅要对其进行合法性审查，而且还要进行符合客观公正标准的合理性审查。因此，无论是在行政复议或是行政诉讼中都应确立行政合法与合理的全面审查标准，既审查具体行政行为的合法与适当性，又审查抽象行政行为的合法及合理性，真正做到程序上合法，事实上客观公正。比较WTO规则和中国行政诉讼的审查标准，我国行政诉讼在审查标准上和WTO规则还存在法定程序标准和正当性法律程序标准的冲突。如何根据WTO规则的要求，结合加入WTO后的审判实践，通过对现行行政诉讼法律的某些修正，逐步引入正当法律程序审查标准，是完善我国行政诉讼法的重要任务，也是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。

（四）拓宽行政救济的渠道

国内目前的行政救济途径虽然包括行政复议、行政监察、制度、行政仲裁、行政诉讼、申诉以及立法机关的监督，但是主要集中在行政复议、行政诉讼两种方式上，这不利于行政领域中行政纠纷的解决。与WTO协议的相关法律文件的要求相比，我国行政救济必须拓宽渠道。第一，建立行政诉讼有限调解制度。在司法实践中，法院审理行政案件时建议行政主体改变具体行政行为，或者动员行政相对人撤诉，从而终结诉讼的情形是大量存在的，通过这种协调方式解决纠纷均取得较好的社会效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第七条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，它构成了建立行政诉讼有限调解制度的法理基础。建立行政诉讼有限调解制度，能与行政主体自由裁量权的行使相一致，有利于行政诉讼解决纠纷功能的实现。第二，借鉴英国行政救济制度，设立行政裁判所。结合我国的实际情况，建立一些行政裁判所来解决行政机关与相对人之间发生的专门性、技术性较强的行政争议，包括与国际贸易有关的争议。从性质和程序上看，行政裁判机构独立于行政机关，裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预，裁判所审理案件基本适用司法程序。当事人对行政裁判所的裁决不服，除非法律规定相应裁决为终局裁决，可以允许上诉。

（五）重构行政复议与行政诉讼的衔接关系

我国应当在充分汲取域外相关模式的成功经验的基础上，对现行行政复议与行政诉讼程序衔接的制度设计进行改造。具体设计如下。第一，取消行政复议终局模式。确立司法最终原则，根据我国加入WTO的有关承诺，逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定。第二，重新设定复议前置模式。对《行政诉讼法》第三十七条第二款进行修改，取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将这项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”。同时，将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件，如商标、专利、环保、海关、外汇、交通事故等领域的行政争议案件。第三，严格限定径行模式。效仿德国《行政程序法》第七十条及台湾地区“行政程序法”第一百零九条的规定，将径行模式限定于行政机关按照听证程序所做出的行政行为。即凡不服行政机关经过听证程序所做出的行政行为的，相对人应当直接向法院提起行政诉讼。第四，大力推进自由选择模式。从法国、日本行政复议与行政诉讼程序衔接关系上看，将救济程序的选择权交给相对人自主行使越来越成为一种趋势。因此，我国应当大力推进不受限制的选择型模式。

（作者单位：南阳市委党校）