美国南海政策的历史分析

[摘要]美国南海政策形成于20世纪50年代冷战时期，发展于70年代中美建交的过程中，最终经由冷战后中关战略关系的调整而趋于定型。在这一历史过程中，美国南海政策确立了从属于东亚整体战略，以及一般情况下保持中立“不介入”具体争端事务的基本原则。然而，在东亚整体战略主导美国南海政策的情况下，中立不介入原则并非永恒不变。美国国务院外交档案、国家安全档案和盖尔公司解密文件数据库的资料分析显示，美国南海政策的基轴不在于南海争端不选边站的原则，也不在于对盟友的承诺，而在于美国亚太利益对南海政策的战略需求。

[关键词]美国 南海政策 外交档案 国家安全档案

[中图分类号]D815.3[文献标识码]A[文章编号]1000-7326（2015）06-0106-10

2009年，美国“高调介入”南海地区事务。其后，美国南海政策成为影响南海问题发展的一大外部因素。美国南海政策的内容、目标、趋势无疑已经成为南海争端各当事国，尤其是在南海地区有重要利益的国家制定相应政策的重要参照系。在南海问题热点化的过程中，不同国家基于自身的利益和政策欲求对美国的政策做出不同解读和判断。然而，由于缺乏对美国南海政策历史过程的理解，相关解读和判断要么过多强调美国战略东移的影响，夸大美国介入南海争端的政策可能性；要么过多强调美国在南海地区的宏观战略利益，否认美国在南海问题上选边站的可能。依据美国外交档案和国家安全档案，美国南海政策形成过程相对漫长。这一政策不仅对国家利益的界定非常清晰，而且底限清晰。在南海问题持续升温和美国对华政策调整的过程中，全面了解和认识美国南海历史档案所呈现的规律性特征，对于当代南海问题研究和相关政策决策无疑具有非常重要的意义。

一、美国当代南海政策的历史起点

二战结束到冷战开始是美国全球战略逐渐生成的过程。随着两极格局的确立，美国在欧洲、东亚地区的全球战略布局也逐渐成型。美国当时的东亚政策从属于这一国际战略框架。由于当代南海权益声索国当时均处于刚独立，或尚未独立，内战刚结束，或者内战尚未结束的状态，南海争端虽已初现端倪，但还不是东亚热点问题。决定南海地区形势的重要因素仍然是冷战。

1951年8、9月间，美、菲、澳、日等国先后缔结《美菲共同防御条约》、《澳新美太平洋安全保障条约》、《日美安全保障条约》。依据这些条约，“日本列岛-琉球群岛-台湾-菲律宾-澳大利亚”一线的国家和地区被赋予了近东亚大陆“岛屿链”的特殊地缘战略价值。Ⅲ南海诸岛及处于东亚大陆和“近海岛屿链”的中间，虽然临近若干海上通道，但因岛屿自然条件差，军事价值并不特别突出。因此，美国冷战期间并没有完整的南海政策。相关政策基本上都是基于整个东亚战略框架而做出的反应。

根据美国国务院历史文献办公室解密的美国外交关系文件集，美国国家安全档案馆解密开放的国家安全数字档案，以及美国盖尔公司解密文件的电子数据参考系统，美国在外交上关注南海问题缘于1950年代菲律宾独立后对南海相关岛屿的声索。这一时期，美国已经注意到了南海诸岛相关岛屿的争端问题，然而，美国并没有意识到南海诸岛及其周边海域的战略价值。对于当时热议的“西沙群岛”归属等问题，美国官方仅做出了“西沙群岛的法律地位并不明确”的初步结论。

美国军方和外交部门首次南海政策的探讨缘起于1956年中国建设永兴岛和登陆甘泉岛的情报。1956年1月11日，美国海军第七舰队指挥官根据相关情报向国防部提出加强侦察西沙地区，警告中共，考虑公开宣称永兴岛已成为美军轰炸目标等措施建议。2月，太平洋部队总司令基于后续情报跟踪情况，提出美军暂不宜直接参与到任何针对中共的反对行动中去。借助第三方力量，如：授权台湾防卫司令部向中共发出警告等方式应对事态的发展对美国更有利。

1956年6月10日，美国国务卿胡佛接到驻西贡大使马丁关于中共登陆甘泉岛的消息后，立即在家中召开紧急会议讨论行动方案。会后，在国务院回复驻西贡大使的4011号电报中指出：尽管岛屿争议使目前的事态显得很混乱，但是，美国政府仍将对“采取军事行动清除永兴岛、甘泉岛和珊瑚岛等区域可能的共产主义活动给予最高程度的严正考虑”。当天，国务院即授权美国海军于次日侦察相关区域。次日，美国国务院再次向驻西贡使馆发出电报（4021号）。电报提出两种行动方案：第一个方案是武力行动方案，即先警告，警告期后授权美军依据1954年《东南亚集体防务条约》直接采取单边行动，以武力逼退中共。第二个是外交行动方案。该方案建议推动台湾当局和越南达成联合行动协议，美军则提供必要的支持。电报要求驻西贡使馆准确研判方案的可行性，以及中越双方达成妥协的可能性。

1956年西沙事件对美国南海政策的形成和发展具有重要意义。因为美国国防部海军办公室在相关政策反应做出后不久就发现，来自越南的情报与美军实际侦察到的情报之间存在着非常严重的矛盾，所以美国国务院不但在其与西贡使馆的往来密电中反复讨论了虚假情报存在的可能性，而且还意识到了南海岛屿争端的复杂。1956年6月26日，美军参谋长联席会议再次讨论了西沙和南沙问题。会议的结论是：一旦中菲越之间因领土争端诱发相关事件，美国最好的选择不是作为某一方的盟友，直接参与到争端的冲突中去，而是要保持中立并努力成为各方之上的仲裁者。此次会议确立了美国对南海争端的基本认识和政策原则。这些基本认识包括：南海争端本身与美国无关；美国不应对具体问题选边站，也不会直接介入具体问题的解决；美国宜以中立仲裁者的身份参与南海争端的解决进程。

二、美国南海政策主要原则成型的历史轨迹

1969年，联合国暨远东经济委员会“亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会”公布了南沙群岛东部及南海南部海域油气资源勘察报告。该报告的公布恰逢国际海洋法公约相关会议对当代海洋权益相关概念的讨论逐渐成型的时期。依据相关概念，海洋国家可以获得的对海洋权利的范围将会迅速扩大。联合国海洋法对海洋权益的重新界定和南海油气资源的发现直接改变了东南亚相关国家对南海问题的态度，菲律宾、马来西亚、越南各国对中国南海权益主张的态度迅速逆转。

南海地区形势的逆转过程适值美国全球战略调整与中美建交的酝酿时期。借助与中国关系的调整摆脱越战，并顺带调整与南越、菲律宾等盟友的关系成为这一时期美国东亚政策的核心。这一时期中美在南海问题上的外交往来，美国对中菲、中越南海争端的政策均体现了东亚宏观战略转型的特征。

1972年3月24日，中国常驻联合国代表黄华与美国代表黑格（Alexander M.Haig，Jr.）在纽约举行第91次秘密会议。黄华抗议美方“从1972年3月18日18点40分至1972年3月20日，美国军舰乔治・K.麦肯锡号闯人中国领海，广东省西沙群岛东岛附近，北纬16°14′6″东经112°43′48″。3月19日，一架美国军用飞机连续五个时段闯人中国领空。中国政府已持续在国际公共场合警告美国基于任何理由以飞机或军用船只入侵领海或领空的行为”。㈦美国政府则回应称：“美方证实在中方所列举的时间内，美方船只与飞机的确曾驶进西沙群岛周围12海里以内，但未曾航行至岛屿周围3海里。……为了美中关系的利益，美方已发出指示，军舰和飞机今后在西沙群岛周围应保持至少12海里的距离。”

此外，美国国家安全委员会（NSC）同一时间给基辛格一份关于如何建设中美关系的分析中称，南海问题被列在美国应以“海洋法”为重点考虑的政治行动。建议中称：“我们应感谢中方以私人方式向美方传达的关于军机闯入西沙群岛地区的抗议。我们表明了美国为防止事件重演所作出的努力。但同时，我们必须说明，我们并不清楚中国划定其领海的规则。因此建议双方专家参与讨论边界的划定，同时讨论领海边界的划分，以及可能在1973年联合国海洋法会议中提出的问题。”㈣

1974年1月，美国西贡使馆马丁（Graham Anderson Matin）大使向基辛格发出急电，电文称：“阮文绍决定悄悄地将人员送上景宏岛、南威岛、安波沙洲、银洲、乐斯暗沙等南沙五岛，以增强目前在鸿庥岛的守卫。”然而，这一计划没有考虑过“中国在1月11号发表的对西沙群岛和南沙群岛拥有的坚定立场，以及他们可能将采取的行动”。“如果在南沙的情形没有变化，中国不会立即进驻南沙。”如果“超越这个范围”，那么就可能给中国找到借口。其后，马丁建议：“美国必须重申反对用武力解决领土争端的立场，但是不能直接陷入越南（西贡政府）、中国台湾和菲律宾之间的领土争端，也不能直接介入这些盟友与中国之间的争端，特别是当美国希望与中国建立新的关系的时候。”马丁的电文还称，他已强烈建议阮文绍不要向尼克松总统提出介入南海争端的要求，并建议他以将事件提交国际法庭或者向东盟汇报等方式低调处理。同时，他不建议美国坚持让中国“归还”西沙群岛给越南，但建议美国在与中国发展关系的同时，让越南觉得美国“做了他们所要求的、对我们来说唯一比较合理的事情”。

同月，基辛格的回电要求马丁明确答复阮文绍，美国对越南的支援不包括南海争议性区域，美国只能继续其中立且不支持南海争端任何岛屿声明的政策。美国可以支持越南将争端提交国际法庭，支持寻求争议实现和平仲裁的努力。美国相信越南政府避免进一步行动和公开的声明是必要的，以免被中国利用为对南海武装干涉的托辞。

菲律宾是冷战时期美国在东南亚地区最重要的盟友。1974年中越西沙海战后，菲律宾外长罗慕洛将“中国已准备好捍卫包括西沙和南沙群岛在内的领土”的信息转给美国驻菲律宾大使威廉・沙利文（William H.Sullivan）。1月26日，沙利文致电国务院敦促美国政府对事件作出回应，并提出一系列建议：（1）授权美军对菲律宾一旦在南沙群岛遇袭便能够采取“行动”，加强侦察力度以防止突然袭击；（2）制定对北京的行动方针，并明确警告中国一旦中国对菲律宾军队采取军事行动，美国将启动《美菲共同防御条约》；（3）请国务院授权他在《美菲共同防御条约》框架下向菲方官员进一步咨询菲律宾在南海问题上的具体意图以及美方需要采取的行动。

1974年1月31日，美国国务院在一份标示大使亲启的电报中答复了沙利文的建议。电报对美国当时的考虑做了详细说明。首先，菲律宾一旦在南沙群岛遭受袭击，美国有义务采取行动。然而，这种义务的法律地位仍未确定，因此当下的行动限于派遣017663号作为局部和初步的回应。其次，美国军方正在开展侦查以应对在南沙群岛地区的突击行动，但是这种侦查无法重复进行。第三，沙利文有关“向北京发出行动方案，警告中国美国将有义务介入其对菲律宾的军事行动”的建议在当时的情况下并不可行。第四，之所以做出上述答复的原因在于：（1）美国在推动中美建交的过程中，尚未最终确定在南海问题上的立场；（2）缺乏证据表明中国打算向南沙及其他群岛进攻。第五，由于美国“仍然在思考一旦菲律宾在南沙群岛遇袭美国采取行动的义务在《美菲共同防御条约》中的法律定位，因此具体的行动方针与进一步与菲方的接触都必须再讨论。

电报发出当天下午，基辛格召开国务院内部会议。会上，基辛格指出：“我们不应该让中国人觉得他们在那里的军事行动是不受约束的，我们也要让我们在那里的朋友相信我们，没有必要感到惊慌。”但是，“我不知道在我们没有被（菲律宾）要求的时候主动且勉强地对付中国是不是符合我们的利益。”当时的情况下，美国政策的重点在于留出更多的迂回空间，无论菲律宾还是中国，给他们心中留下模棱两可的感觉似乎比调用共同安全条约更为重要。

1976年，菲律宾总统马科斯利用美国总统换届的机会向美国施加压力，以美军驻菲律宾基地为筹码敦促美国对《美菲共同防御条约》作出更加明确的陈述，希望换取美国对菲律宾在南沙群岛领土主张的军事支持。针对美菲谈判，美国国家安全事务局（NSA）在给总统福特的一份详细的谈判分析中表示，马科斯试图拖延谈判的做法潜藏着讨价还价的可能。“菲律宾所要的报偿可能是要我们同意对他们在南沙群岛的作出军事支持，以及通过我们对中国和越南的明确态度换取自由使用基地的权利。”“我们与菲律宾政府的军事基地谈判僵持在两个问题上：我们的共同防御条约是否要求我们当受争议的礼乐滩区域遭受袭击时对菲律宾部队提供援助，以及我们将提供的以菲律宾基地使用权作为交换的军事支援数量。”“马科斯要求我们给他一份书面担保，承诺我们将在礼乐滩地区为他提供防御。”从共同防御条约的内容上看，“条约要求我们对菲律宾领土、岛屿或其在太平洋上的武装部队、公共船只或飞机的攻击作出回应。作为受争议地区，南沙群岛和礼乐滩可以被定义为条约不适用的领土。”尽管如此，“对使用武装力量的范围也可以做更为宽泛的理解，那就是‘在太平洋’的船只或飞机可以被理解为包括在南沙群岛或礼乐滩上被袭击的菲律宾部队。”由于“我们一直拒绝在南沙群岛和礼乐滩问题上采取任何立场，因此，我们在答复马科斯的时候，有三种选择：（1）清晰地扩大我们的军事承诺范围，将在礼乐滩遇袭的菲律宾部队包括在防御范围之内；（2）将该区域从我们的防御承诺中排除；（3）继续做出模棱两可的回应，避免美国与中越两国关系可能的紧张，以及美军在菲律宾军舰遇袭时应对的灵活性。”

10月6日，美国国务卿基辛格与菲律宾外长罗慕洛举行秘密会议。会上，罗慕洛表示，南海争端能够在有关各方谅解的基础上得到解决，并不需要美国的协助，同时以总统马科斯的名义向基辛格担保，菲律宾政府无意影响美国对南沙群岛问题的解决方案。基辛格回应称，美国在条约适用于防御基地和菲律宾都市地区的防御方面不存在疑问。然而，对于菲律宾在礼乐滩和南沙群岛的行动而引起的军事冲突却没有明确的法律授权。因此，任何美国政府关于那些无关地区的声明都必须是绝对授权且与菲律宾政府的观点相对应的情况下才有效。美菲双方达成共识，即：共同防御条约对菲律宾陆上安全与争议性岛屿海域进行区别对待，不修改当前的条约。菲律宾不在南海问题上牵涉美国。

1977年，美国总统卡特上台，美国在韩国、中国台湾驻军减少，菲律宾试图提议重启谈判。重新谈判对于美国维持西太平洋地区的军事安全能力有现实意义。美国也愿意加强菲律宾领海、领空侦察及拦截能力，但美国的政策分析仍然特别强调了小心避免认同任何南沙群岛主张的原则。

与此同时，美国也对中国的南海政策做出了新的判断。总体判断是，“中国人将因试图在南中国海岛屿的问题上与越南人维持有摩擦的领土争端而产生更多的问题。但是，温和派领导人上台后，可能在避免中国和越南军队交火方面比过去做得更好。”中国海军虽然拥有战斗能力，但是其主要执行防御战略。此外，中国海军油料补给、运输和进攻手段还不足以威胁美国的利益。闭考虑到中国在中美苏战略转折过程中所具有的战略价值，盟友的南海利益和它们所诉求的具有争议性的岛屿仅仅是美国南海政策中的次要因素。

20世纪70年代，美国南海政策体现出明显地服从于东亚整体战略需求的特征。这一特征不仅表现在美国对中国南海主张的温和态度方面，以及坚定地坚持对具体争端的中立立场方面，也表现在美国对盟友军事义务可以预留迂回空间的政策界定方面。

三、美国对中国南海权利主张政策的历史线索

美国南海政策成型的过程中，中美关于南海问题的交涉一直没有中断过。这其中不仅包含了中国对南海权利的一贯坚持，也包含了美国自《杜鲁门公约》之后对航行自由问题的执着。随着南海周边国家的相继独立和内战状态的结束，当代南海问题的格局基本形成。1979年卡特政府“自由航行计划”确立后，如何对待中国的南海权利主张也成为美国南海政策的重要内容。

20世纪六七十年代，美军控制着整个东南亚地区的安全局势，在南海地区的军事活动也非常活跃。由于中国南海权利主张几乎覆盖整个南海地区，因此两国在南海问题上的外交互动也相对频繁，中美双方在相关问题上的主张差异与矛盾也逐渐明朗化。在一次大使级会谈中，中国大使王炳南对美方陈述，美军军舰和飞机在两个月的时间内先后有11次涉嫌侵犯中共西沙群岛区域的行为，这种“军事挑衅”验证了美国咄咄逼人的意图并提出强烈的抗议。对于中方的指责，美方代表的反应是，“美国反对中共对西沙群岛的占领，美国有权在国际水域进行海军活动。中国应与其他分裂国家当局一样……同意避免采取可能导致战争的行动。”“王炳南的回应简要陈述了中共对西沙群岛及南中国海其他岛屿的声明文件，为单方面延长领海作辩护，继续强调美军进犯中国领海的问题，同时攻击‘美国两个中国的阴谋’。”美方代表则提出“美国从未承认中方南海领土主张，强调美海军在国际海域上执行防御任务的正当性观点”。

在美国国务院给中美第82次会谈要点的电文中，决策部门建议称：“美国海军在国际水域标准的巡航路线事实上已经在假定的中国共产党基线的12海里以外。军方的活动实施了几个月都没有引起任何抗议。中共声称岛屿没有，以及近期就岛屿作出的‘严重警告’，是一种共产主义在西太平洋地区扩张的努力。它的目的是迫使美国巡航线因在威胁、索赔、抗议和不时的攻击中后退。”

此后，中美就美国海军和军机入侵西沙群岛的问题进行了不断地交涉，这种交涉直至中美建交前后才逐渐平复。然而，对于中国的南海主张，美国并没有做出过多的让步。1972年6月，基辛格向就军事活动侵人西沙问题做出正式承诺。基辛格表示：“我们接受了贵国的抗议，并在3月12日制定了一项限制条例。”“为了美中关系的利益，我们已经发出指示，今后西沙群岛周围应保持至少12海里的距离。”但是，“这并不损害美国在领海问题，或有关西沙群岛的众多声明中的既有立场。”

1974和1988年，中国与越南之间发生西沙海战和赤瓜礁海战。对于这两场战争，美国保持了基本中立的态度。1974年1月，美国驻南越大使马丁在给美国总统国家安全事务副助理斯考克罗夫特的电报中表示：“我们应该寻找利用这次事件的方法。相信用低调的方法对中国是有用的。我不建议美国坚持让他们归还西沙群岛给越南。他们占领了西沙群岛，并且很显然，他们不准备归还它们。”“缄默的接受既成事实可能为越南挽救南沙群岛和群岛下可能蕴藏的石油。”马丁的建议得到了美国国务院的支持。其后，美国国务院官员在与中国驻美联络办公室副主任韩叙等人的会谈中表示，“我只想做出两个与西沙群岛相关的要点说明。南越政府正在向国际组织派出许多的代表，也派向包括美国在内的东南亚条约组织。我们的第一个要点是，我们不会将我们自己与那些代表联系在一起。尽管如此，我们关注那些包括美国人在内俘虏和我们注意到你的政府指示说那些俘虏将在适当的时间被释放的问题。”

1988年，中越发生赤瓜礁海战。当时中美两国关系处于解体前蜜月期的最后阶段，加上当时苏越关系良好，美国自然采取了相对超脱的中立立场。按照美国国务院发言人的说法，美国在中国和越南相互指责对方袭击在南沙群岛水域的船只之后，一直关注着那里的事态发展。但是，“美国不支持任何一方”，美国太平洋舰队司令罗纳德-海斯也表示：“中越南沙冲突虽然严重，但是美国也不想介入这个争端。”

20世纪90年代，冷战结束，中美关系恶化。美国对中国南海主张的态度逐渐发生了变化。1992年2月，中国公布《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布西沙群岛和南沙群岛等为中国领土。美国对中国南海政策的评估开始发生变化。美国国务院的内部评估认为，中国领导人宣称“中国将一直充当维护亚太地区和平稳定及持续发展的积极的力量。中国的和平外交政策经得起时间的考验。”但这样的言论并不是令人放心的。“相反，北京有一个清晰的区域领土议程。……它有着比世界上任何大国更多的领土纠纷和广泛的领海纠纷。1992年中国人民代表大会通过的领海法令人十分担忧。”3月，美国国际安全事务助理李杰明（James Lilley）宣称，中国的领海法将引起南沙群岛争议的升级，中国通过关于南沙群岛的法律不合时宜。7月，美国副国务卿强调反对任何与国际法和《联合国海洋法公约》不相符的南海政策与法律。

1995年2月，菲律宾宣称发现中国在美济礁建造军事设施。当月，美国向中国表达了对中国占领美济礁的关注，并认为中方在美济礁的行为将会鼓励其他声索国作出相似的行动和回应。5月，美国正式发表了第一份公开的南海政策声明。美国在声明中宣称南海地区的单边行动和反应增加了地区紧张局势，美国对此表示担忧；美国强烈反对使用或者威胁使用武力去解决争端，呼吁所有声索国自我克制，避免采取破坏稳定局势的行为。

1996年5月15日，中国公布了《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，并以直线连线的方式划定了西沙群岛的领海基线。6月27日，美国助理国务卿洛德在众议院国际关系委员为亚太小组委员会听证会作证时表示，美国关注南海的航行自由。以及任何不符合国际法的领海要求。7月9日，美国国务院海洋及国际环境暨科学事务局发表研究报告称，西沙群岛的小岛和岩礁不符合《联合国海洋法公约》采用直线基线划定领海的标准，建议美国不允许中国在西沙群岛周围设立群岛直线基线。8月21日，美国向中国发出外交照会指出，中国应该用“低水线”原则而非直线原则去划定在西沙群岛的领土主张。1997年7月，美国太平洋舰队司令部在为接待中国吴权许中将准备的内部文件显示，在美国军方眼中，中国南海主张是自相矛盾的。尽管美国不愿意对这种自相矛盾的主张的法律价值做出评价，但是，美国反对中国用武力或者武力威胁的方式实现中国的主张。

冷战结束，中美关系转折大背景下，美济礁事件和中国南海相关国内法出台的过程中，美国改变了之前南海问题上不表态的立场，重点针对中国南海权利主张做出了忧虑、质疑的外交回应。其内容集中在两个方面：一个是指责中国关于海洋权益的立法不符合国际法，尤其是《联合国海洋法公约》的原则：另一个是批评中国正在破坏地区稳定。

四、美国对中越、中菲南海争端历史的基本态度

1976年越南统一之前，中越南海争端主要发生在中国和南越之间。越战期间，北越政府多次在中国和南越南海争端问题上表态支持中国的南海权利主张。越南统一之后，北越对南海权利主张的态度转变，开始反对中国并宣称与南越政府同样的主张。由于美国与越南的关系经历了支持南越，参与越战，直面北越统一越南三个阶段，因此它对中越南海争端的态度也相对复杂。

1954年7月召开的日内瓦会议确定了法国撤出越南，南越和北越以北纬17度线分治的决议。随后，美国正式接替法国成为扶持南越的主要力量。越南统一之前，南越和北越在南海问题上立场不同。北越承认中国对西沙群岛、南沙群岛等岛礁的，而南越主要以法国殖民政府非法占领南海九小岛事件为基础，反对中国的南海权利主张。

虽然美国从的角度对南越提供了众多支持，但在南海争端上，美国并没有对南越表现出积极的支持态度。在南越政府存续期间，美国仅在1956年的“甘泉岛事件”初期表现出插手南海事务的冲动，但很快又确立了在南海争端中保持中立的立场。对于南越声称拥有南海岛礁的立场，美国中央情报局在1971年8月的一份备忘录中指出，“虽然南越宣称其对南沙群岛的来自于法国殖民时期并由法国交还给南越，但法国否定了这一说法；而对于南越辩称他们在旧金山和会上声明对这些岛屿的没有遭到任何与会国家的反对，因此获得各国默认的说法。但是，这种声明并没有得到其他国家的承认。”“南沙群岛只具备很小的军事重要性，目前各方对它的兴趣主要集中在它的海底可能蕴藏的资源。另外，‘国家声誉’的观念也会对这些声索方的立场产生影响……近年来在此区域存在石油的传言相当普遍，但到目前为止还没有被已知的地质探测证实。”

基于这种判断，以及中美建交的战略需求，1974年中越西沙海战过程中，尽管南越总统阮文绍曾希望给尼克松总统写信，要求美国介入并谴责中国，但受到美国驻南越大使马丁的劝阻。马丁指出：“我们应建议越南政府简单地向安理会提出申诉。但是，我们不要推动联合国组织听证，更不要投票。阮文绍希望给尼克松总统写信，要求美国介入和谴责中国。我们强烈建议他不要发送这样的信件。……我们已经向外交部长建议越南政府将这件事提交国际法院，并且低调地向东南亚条约组织做报告。”

西沙海战后，基辛格在致驻越大使马丁的电报中表示，“美国没有其他选择，只能继续避免支持南中国海岛屿争端的任何一方。关于西沙群岛和南沙群岛，我们可以支持越南政府的只能是将争端提交国际仲裁，放弃用武力解决争端。”此外，在公开的渠道，美国国务院官员还宣称，美国对于这个争端不采取任何立场，不承担任何义务，而是强烈希望这个争端得到和平解决。对于南越在西沙海战失败后出兵侵占南沙部分岛礁的行为，美国政府表示：希望那个地区所有这些冲突的要求得到和平解决。

北越统一越南后继承了南越在南海问题上的政策。1988年中国和越南发生赤瓜礁海战。美国负责远东事务的助理国务卿斯顿・西古尔在记者招待会上表示：“美国不对这种争端表态。从某种意义上讲，我们不支持任何一方”。美国太平洋舰队司令罗纳德・海斯被问到是否会派军舰到南沙争议地区时，他回答：“不，这不是目前美国应该做的事情”。

冷战结束后，国际形势与亚太地区格局发生很大变化，坚持社会主义制度的中国成为美国新的遏制对象，美国对越南的政策却出现松动。1992年，美国对该国克里斯通公司与中国签订有争议的万安北海区石油合同表示不满，但默认了同年美国美孚公司与越南签订紧靠万安北区域的油气合作合同。当时，美越尚未建交，美孚公司与越南的合作在某种程度上体现了美国政府南海政策立场的微妙变化。

1995年7月，美国和越南实现外交关系正常化。在接下来的几年，美国国防部长、国务卿等高官先后访问越南，而越南的外长、国防部长和总理等高官也对美国进行了访问，美越在经济、军事等领域的关系逐渐改善。但在克林顿政府和小布什政府时期，因为人权、军事禁运、政治制度等问题，美国和越南的关系仍面临多重障碍。越南在美国的对外战略中的地位并不占有优先地位，美国也没有明确地表达过支持越南南海政策的立场。

在冷战期间，中国在南海的关注点主要局限于西沙群岛，而菲律宾主要是对南沙群岛的部分岛礁提出了声索，所以中菲在冷战期间虽在外交上就南海问题存在一些摩擦，但并未发生明显的冲突。中菲在南海的正面冲突大致开始于1995年的美济礁事件。1995年2月，菲律宾宣称发现中国在美济礁建造军事设施。当月，美国通过外交途径向中国表达了对中国占领美济礁的关注，否定了中国关于美济礁行动既没有危害在南中国海的航行自由也没有对和平解决争端作出任何威胁的说法，明确表达了这种行为“会鼓励其他要求的国家作出相似的行动和回应”的观点。5月，美国正式发表了第一份公开的南海政策声明，表达了美国对南海地区的单边行动和相关反应将引起地区紧张局势的担忧。6月16日，五角大楼负责国际安全事务的助理国防部长约瑟夫・奈表示，如果南沙群岛发生了军事行动并且妨碍了海上航行自由，美国就准备进行军事护航，以确保航行自由。这是美国第一次介入南海地区冲突的公开官方表述。6月19日，美国参议院通过“97号决议案”，表达了参议院对南海和平与稳定的关注。同时，该参议案还强调南海地区的和平与稳定关系到美国及其盟友的重要国家安全利益，所以要求美国行政当局密切关注南海地区的局势，并考虑南海周边所谓“民主”国家的防卫能力。其后，美菲两国举行了双边军事演习，签订了《军队互访协定》，美菲军事合作渐趋紧密。这种密切的军事关系一直持续到阿罗约中美平衡政策出台之前。

五、美国当代南海政策的国家利益认知

美国南海政策是国家利益的直接体现。美国国家利益决定了其南海政策的基本原则，也决定了政策的变与不变。在冷战期间，美国仅在1956年从的角度对“中共登陆甘泉岛”作出了应急反应，但很快确立了在岛屿争端中不持立场的态度。1974年美国并没有因为中越西沙海战而指责中国。越战结束后，美国在亚洲执行了战略收缩，并没有过多关注南海问题。

20世纪90年代，中国海军战略能力的增长和美国对东亚格局的重新审视改变了美国南海政策的基础。1994年1月5日，美国一份题为《从亚洲安全角度看中国：认知、评估与美国的选择》的研究报告指出：中国军事力量的增长及其对南海地区的影响将可能威胁到美国的利益。为此，美国应该维持亚洲军力优势，保持通过经济手段获得对中国不确定的行动施加压力的能力，通过东盟或亚太经济合作论坛等模式推动区域内多边外交，将中国纳入区域组织的约束中。1995年，美国总审计局提交给国会委员会的报告提醒美国政府重新审视中国成为区域大国的意图，以及中国军事现代化对太平洋地区的影响。

随着美国亚太战略利益对中国的重新定位，美国的南海政策也发生了微调。按照哥伦比亚大学国际安全项目主任理查德・K.贝茨的说法，美国南海政策是亚太政策的一个部分。美国亚太政策的最佳选择是使华盛顿处于地区多极化的态势下，充当一个外部制衡者角色。美国南海政策与亚太政策的基本原则类似。美国需要表明，美国有权为遭受武力打击的南海权益声索国提供军事支援。但是，美国不能置身于直接的南沙争端之中。

1995年5月，克林顿政府发表《南沙群岛与南海政策声明》，首次确认了美国在南海地区的利益及其在这一问题上的相关政策。《声明》指出：“美国在南海的国家利益主要是维持南海航行自由”，“美同不偏袒南海陆地领土争议任何一方”，美国“愿意协助处理南海问题”。并“支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件”。“美国反对任何声索方使用、或威胁使用武力去解决冲突”，并“要求各方在南海地区的行动必须符合国际法，尤其是1982年《联合国海洋法公约》的规定”。

1996年美国和平研究所发表了题为《南海争端：预防性外交的前景》的研究报告。该报告分析了中国正式批准《联合国海洋法公约》之后的南海形势，再次强调了美国政府应该在南海争端中保持中立立场，不陷入具体争端，鼓励争议各方通过和平方式解决争议，以“权力平衡者”的姿态在南海地区发挥作用，并拥有维持地区“均势”的能力等政策原则。

美国南海政策的形成是一个漫长的过程，这一过程伴随着东南亚南海权益声索各国的独立和统一，也伴随着美国亚太政策冷战中和冷战后的大调整。在这一过程中，美国南海政策经历了持续，也经历了微调。其中，持续的内容主要体现在对具体争端的不介入态度，微调的内容主要体现在对中国南海政策的重新评估和应对。然而，无论是坚持还是微调，美国南海政策都没有改变其从属于东亚政策的政策属性。进入21世纪，美国不但调整了在关岛基地的军事部署，高调介人南海地区事务，而且还积极支持菲律宾和越南的南海政策，反对中国南海历史性权利主张。这些变化引起了学界关于美国南海政策是否改变了“不介入南海争端”的讨论。从历史的角度考察，无论美国是否介入南海争端具体事务，美国南海政策从属于东亚整体战略的政策基线从未改变。从东亚战略视角反观美国对南海争端的具体政策，美国从未对介入与否进行过明确的界定，也没有过绝对的承诺。美国对菲律宾和越南模棱两可的政策表达为美国自身的决策留下了足够的迂回空间。是否真的会武力介入相关争端，取决于美国东亚地区的战略主导权是否因这一具体争端而受到损害。