城管法律角色研究报告

时间:2022-09-07 08:21:17

城管法律角色研究报告

【中图分类号】F299.2【文献标识码】A【文章编号】1672-5158(2013)02-0363-02

引言:庞杂的社会管理体系中,城市管理部门是在我国城镇化进程不断加速的情况下随之发展的社会管理部门。从诞生之日至今,我国城管部门已经走过15年的探索路程。自2000年9月6日,四川省眉山县的几名城管人员上街“执法”,将一名小贩甩下货车身亡一案后,“城管执法”在之后崔英杰杀死北京城管案、“夏俊峰刺城管致2死1重伤”案等事件中,屡次被推向社会舆论的风口浪尖。在过去的十多年中,城管在成为备受关注的社会管理部门的背后,不仅是城市秩序建构中不同利益的博弈,或是国家权力与公民权利的拉锯战,更是各项制度落实过程中与社会实际摩擦碰撞在城市管理方面的集中体现。

一、研究对象

本研究报告的主要内容是城市管理部门的执法情况。城市管理部门绝大部分的工作内容是负责实际落实制度与政策的,在一线直接接触公民或社会的基层管理工作。被称为“城管”的城市管理部门基层工作人员,处于政府系统中金字塔的最底端。他们地位低、职权小,只能服从和执行上级的决策和命令,游走于国家权力与公民权利的夹缝之间。詹姆斯·威尔逊指出,“要了解一个政府官僚机构,就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”①因此,本调研将城管的定位作为研究的突破口,由此典型探讨和分析我国基层执法实际运作的有关问题。

二、研究方法与路径

本次调研以法律视角为主线,以与城市管理密不可分的管理学、社会学、经济学等学科为补充,探索城管在法律和实际中的定位。以法律为主要视角,不仅基于公共管理中自身存在的法律规范手段和法律调整方式,还是出于我国不断强调行政法制化的关注和思考。城管执法在走上依法行政、程序法治、权力监督的法制化轨道的过程中,涉及法制化在行政管理中的运行方式、作用和意义等关键问题。

调研采用定量研究与定性研究,将走访、随机访问和调查问卷作为调研的主要方式。实际调研中的定量研究方面,调研组对调研地段的居民进行了问卷调查,内容为相应路段居民中对城市居住环境、小商小贩、城管职责范围、城管管理方式和城管形象的评价。问卷调研和数据分析为调研提供客观数据支撑,也为定性调研确定了主要方向。调研组对调研路段的商贩进行随机抽样访谈,了解了他们在实际经营状况,城管执法工作的情况和对他们的影响,以及他们对城市建设中能接受的制度限度。

在定性研究方面,调研组对武汉市某一行政区城管中队执法队员、该区城管局工作人员进行访谈。了解亲身参与城管工作,尤其是“大城管”、“城管革命”等城管改革活动中当事人的感受和看法,获取了第一手资料,对分析城管行为有了较为丰富的材料。在此之后,调研组对长期报道武汉市“城管革命”的记者进行了访问,了解了“城管革命”等一系列活动开展前后,武汉市城市管理工作的变化、实际效果和市民的反应,并得到媒体旁观见证的角度对武汉市城市管理情况的客观印象。在最后的理论研究阶段,调研组以邮件形式征求了行政法学、公共管理学、行政管理学、经济学等专业学者意见。在加深研究的理论深度的同时纠正了调研中存在的一些误区,为调研提供了很多新思路和方向,也为调研组撰写调研成果提供了有力的理论支撑材料。

本调研选取了武汉市作为研究个案,对城市管理的分析不仅与武汉市在调研期间的实际情况紧密结合,还对比武汉市在清末的城市社会发展状况。根据其发展特点及过程加以调查分析,避免了理论研究脱离城市发展具体情形而被架空,也使研究更具有现实意义。尽管以武汉这一个案作为研究的对象,但由于武汉市城市化的发展状况在我国具有代表性,所以并不排除与其他个案进行比较,或将研究结果推广到一般情况而在实际中加以应用。

三、调研结果简述

(一)武汉市城管的工作概况

截至2012年12月,武汉市调整城市管理的政策法规系统已建立得较为详尽。除国家法律外,武汉市还颁布了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》、《武汉市城市综合管理条例》等行政、地方性规章,以及城市管理各个方面具体的规范性文件。这些政策法规对市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政和公安交通的管理范围、形式、工作目标和处罚标准都做了十分详尽的规定,几乎涵盖了城市管理的每一个角落。

为了提高行政管理水平,武汉市城市管理工作进入数字化管理时代。城市管理部门采取市城市管理综合指挥中心与各区城管执法单位指令联动的“大城管”管理模式。武汉市首次建成市级数字化城市管理网格化平台,执法管理内容按职能和区域将主城区划分成责任区,纳入数字化管理网络系统。武汉452平方公里主城区建成面积,被划分成约1500个网格,配备3000名网格监督员,细化管理。每个网格的2名监督员在巡查责任区的过程中,发现问题,及时用“城管通”拍照,上报区监督中心。武汉市城管网以及各城区城管网都开设了“行政许可在线办理”的网络平台,市民可以通过网络办理和查阅相关行政许可。

在城市综合管理方面,武汉市自2009年起推行“大城管”模式,并在2010年建立了由时任市长阮成发为主任、各部门负责人为成员的城市综合管理委员会。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》自2013年1月1日起施行。《武汉市城市综合管理条例》也在最近得到批准和通过。在此之前,2011年6月1日长沙市出台了《长沙市城市管理条例》,被称为国内第一部综合性城市管理地方性法规。目前,综合性城市管理在国内许多城市得到推广,或成为各地城市管理改革方向。

(二)城管实际执法情况

在武汉市城管着力建设综合性城市管理的同时,调研组对内容的实际执行进行了各方面的调研。调研结果显示,武汉市近年来在城市管理上虽做了较大的改革,也在渣土整治、市容环境上取得成绩,但一些存在的固有顽疾并未因为改革而得到改善。

1.执法效果并未根本改善

对于城管队员们来说,可以明显感受到的改变是工作的目标和新的执法方式。对比过去,“城管革命”后对路面、商贩占地、垃圾等方面有了更严格也更详细的量化指标,各人责任更大,监督网络也更为细密,甚至引入了第三方明察暗访的形式进行评比。奖励前三名与处罚倒数的奖惩机制,使得每个区的考核成绩排名都与该区城管局的利益直接挂钩。但调研组在观察中发现,每一个中队负责的路段很长,且管理人数有限,城管队员只能采用开车反复来回巡逻的方式来管理。对路面垃圾、落叶的管理则更是使得他们“防不胜防”,违规占道的车辆和小商贩也使他们头痛不已。城管队员前脚离开,小贩后脚就又将路面占满,造成了流动商贩与城管队员“打游击”的现象。新的标准增大了城管队员的工作量和执行难度,效果则差强人意。

新颖的执法方式初衷是建立文明执法的新城管形象。我们在调研中就看到了武汉市率先开创的“眼神执法”。对无动于衷占道经营的摊贩,城管队员围着小贩站成一圈“,围观”的同时对其进行劝诫,小贩因压力太大且无生意可做不得不收摊离开。2011年12月, 13支大学生志愿服务队与该区18条示范路段进行对接,分别开展了监督、宣传等志愿服务活动。大学生志愿者与城管队员走上街头,给临街门点发放宣传资料,与市容监督员一起开展环境监督活动并清理路面垃圾。有很多参与的大学生志愿者感受到,摊贩对志愿者的宣讲不为所动,发下去的宣传单更有不少人直接随手扔掉。对于新的执法形式,城管队员普遍感觉执法成本太高,执法效率低、力度小,有时甚至根本起不到效果。

2.城管形象并未得到根本改观

在对某一路段内居民和大学生的调查中,对于当地城管执法的印象,有10%的受访者表示满意,剩余90%的受访者则认为“不好”或“说不上好坏”。对于城管执法工作的态度,80%的受访者都表示理解“他们也有难处”。另外,调研组随机抽取了武汉市内某个环境较差的“城中村”,和另一个环境相对较好的高档住宅小区进行了问卷调查,在两个调研地点均有约70%的受访者认为城管在履行职责时效果较为一般,仍存在管理漏洞和治理盲点。在对城管的理想角色上,在街道环境较差的城中村地区,66%的受访者理想的城管角色是环境监察者;而在环境较好的高档社区,60%的受访者理想的城管角色是城市服务者。

在调研过程中,调研组曾遇到两起城管队员在执法过程中与市民发生的冲突事件。在这两起事件中,调研组并未看到城管形象在执法过程中有所改观,作为执法对象的民众与城管执法队员的关系也甚为紧张。

3.制定与执行的落差

调研组对武汉市某行政区城管中队的队员们进行访谈。在作为“城管革命”实际落实的执行者,处于基层城管队员认为,所谓的“城管革命”对于他们的意义仅是领导召开大会,上级部门分配任务,队员执行命令而已,与平时工作程序并无大不同。从中交谈中我们可以感受到,法律法规从制定规则的行政上层部门到实际执行的基层执法人员,即使是在进行“城管革命”这一系列高层管理者认为意义重大的改革下,基层执法者也只是接受了从中提炼出来的、与其工作直接相关的更为细致的量化工作目标,两者之间仍是“命令——执行”的传递关系,与过去工作并无本质上的区别。

而关于轰轰烈烈的武汉市“城管革命”,在社区居民中有65%表示有所了解,但在大学生群体中表示“从来没听过”的受访者甚至高达67%。这一系列数据反映出市民参与程度低,对此事大多持淡漠、不关注的态度。在调研组采访了专门负责“城管革命”的记者,他认为“城管革命”中最大的问题在于全民参与、齐抓共管都远远没有达到,市民素质还有待提高。很多城市管理中存在的问题都是因为市民素质较低造成的,环境保护意识还没有被市民普遍接受。如果市民都能够意识到自己是参与城市建设的一份子,那整体状况就会好很多。他还谈到,即使是进行城市综合管理后,很多市民遇到露天垃圾等不能解决的问题不是找有关部门,而是给媒体打电话。他们认为只有通过媒体的曝光和舆论施加压力才能解决问题,对于相关部门反而持不信任的态度。

四、对调研结果的思考

(一)法律角色:“街头官僚”式的基层执法者

城管的法律角色是本次研究的主题。从行政法角度来说,城管可按级别不同分为公务员、事业编制人员和临时工性质的协管员。在研究中,我们关注重点的基层行政执法人员大多数是事业编制人员和协管员。李普斯基曾用“处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员”定义城管此类的“街头官僚”。②他们处于行政机关金字塔底层,在一线直接与公民打交道,是上级意志执行的末梢环节,缺乏激励,也少有可观的升迁机会。很多城管队员在访谈中对此现象都是抱怨的情绪,而且人们对城管印象不佳,还让他们感到从事城管很没面子,甚至有人觉得因此找不到对象。

城管队员们的工作环境通常是街头等开放空间,充满着不确定性,甚至是混乱和危险。但基层执法者在工作中不仅受周围环境的控制和听命于上级,也因为工作环境的复杂,他们也拥有自由裁量权以用于处理复杂的人和事。之前传递中处于国家政策的法律政策,在基层执法者环节变成了个人作出的判断。所以基层执法依照的是法律政策,但很大程度上取决于执法者个人的主观判断。当执法者个人素质较低,或所处的具体环境将给其造成不利时,执法者很有可能会选择性执法、态度恶劣或一线弃权。这可以作为解释为何法律看起来是完善的,在执行中却矛盾重重的一个理由。

(二)法律耗散:制度逻辑与执法经验的断裂

法律耗散是王波在《执法过程的性质》一书中提出的概念,他在书中认为下级机关不彻底的法律传递和执行实际上是国家意志的耗散。③具体到实践分为科层耗散与社会耗散。我们通过调研也证实了该理论在基层执法中真实存在。武汉市大力开展的“城管革命”专项活动,在基层执法队员眼中仅仅是“上级开会,指派任务”而已,与平时的工作方式没有差别。所谓的“城管革命”,对于他们的意义是考核指标变了,任务多了,与其他部门沟通时变容易了。从他们口中我们难以看出城管有了“革命”程度的转变。而为了实现一些明确量化的目标,他们不得不加大工作量。比如防止被第三方检查员登记扣分,他们不得不在街上频繁地来回巡逻,执法成本比过去要高得多。

法律的社会耗散在王波书中指基层执法过程中使用非法律途径,比如行政谈判、劝说商量或找熟人“打招呼”等。由于各城管队员都有明确固定的管辖范围,所以他们对执法对象(尤其是小摊贩)都比较熟悉。这样一来执法过程中起到调整作用的,除了法律关系外,还夹杂着各种社会关系,有的地方还出现了执法人员与执法对象心照不宣的“法律合谋”。如此一来,国家权力的社会控制效果再次打了折扣。

(三)上层理论:国家权力触角与市民社会

美国社会学家罗威廉曾非常细致地描述了清末汉口发达的城市社会自治,并指出国家权力控制与社会自治力量是此消彼长的关系。④清末汉口由当时的精英阶层为主的,高度制度化的城市社团主导,通过妥协、折中、调解以及说服等社会方式使得汉口在经济、人口与文化巨大变迁的19世纪城市维持有条不紊。而清政府的官僚体制的作用则一直没有占据主导地位。

现代多元化的社会无法实现当时家长主义的社会管理方式。代表国家权力的法律关系与原有牢固的社会关系之间保持着各负其责的混合均衡状态,并在大多数时间保持稳定。即使在法制化的基层行政执法中,仍免不了社会关系的重重影响。单单依靠法律和行政的国家权力在城市社会中具有的能力是有限的,尤其是在其与清末市民社会自主运作方式相较时,国家权力更显得捉襟见肘。要在现代的市民社会中真正地推行法治,应该有大部分市民对法律达到过去家长主义程度的信念与依归作为前提。

参考文献

[1] 詹姆斯·Q·威尔逊.官僚机构:政府机构的作为及其原因.[M].北京:三联书店,2006

[2] 颜昌武;刘亚:夹缝中的街头官僚.[J]南风窗.2007年5月8日

[3] 王波:执法过程的性质:法律在一个城市工商所的现实运作.[M].北京:法律出版社,2011

[4] (美)罗威廉著.鲁西奇;罗杜芳译.汉口:一个中国城市的冲突和社区(1796-1895).[M].北京:中国人民大学出版社,2008

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