加强生态环境法治建设 促进生态文明发展

摘要：生态文明是人类文明发展的必然，是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。党的十把“大力推进生态文明建设”，作为一个完整部分提出并加以阐述。强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这对我们建设美丽中国，实现中华民族永续发展具有重大而深远的历史意义。

关键词：生态环境法治 生态文明

党的十七大把“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的五个新要求之一，党的十又把“大力推进生态文明建设” 作为一个完整部分提出并加以阐述。强调建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。十将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度， “五位一体”地建设中国特色社会主义，为全面建成小康社会提供了强有力的保障。生态文明作为一种新的文明形态，是对以耗费大量自然资源和造成环境严重污染的工业文明的超越。这对我们建设美丽中国，实现中华民族永续发展具有重大而深远的历史意义。

一、生态文明是人类文明发展的必然

生态文明是由生态和文明构成的复合概念。

生态是生命与其存在环境有机联系的状态，它指的是人与自然的关系，是人作为生命体与生物圈以及与生物圈存在的环境的关系，亦即是人与其存在和发展的自然环境各因素有机联系的状态。文明是指社会状态的开化程度和进化状态，是人类改造自然和改造自己的结晶，是人类社会进步的标志。在漫长的人类历史长河中，人类文明经历了三个阶段。第一阶段是原始文明。约在石器时代，人们必须依赖集体的力量才能生存，物质生产活动主要靠简单的采集渔猎，为时上百万年。这一阶段，总的来说，这时具体的自然环境支配着人们的生存，支配人们处理人与自然关系的观念，是对自然的恐惧和感激，基本上还是适应特定的自然条件来生存。第二阶段是农业文明。由于农业生产的最大特点是直接依赖自然条件（土地河流季节等），而铁器的出现使人改变自然的能力产生了质的飞跃，农业生产的出现和发展即意味着人们对这一方面的已有认识和发展，为时一万年。这一阶段，总的来说，人们崇敬自然，从自然中索取，也注意维护自然的状态。人们在农业社会与自然的相处是和谐的。第三阶段是工业文明。18世纪英国工业革命开启了人类现代化生活，为时三百年。这一阶段，由于人本主义和科学主义盛行，认为人们能够和应当征服自然，要做自然的主人。以人类征服自然为主要特征。人们藐视自然，对自然的关系是单向的和几乎无节制的索取和掠夺，两者关系极不和谐。目前，我们要大力推进的是第四阶段即生态文明。生态文明是指人类作为主体在认识自然和改造自然过程中所取得的积极成果，它表现为人类能够依据规律建立和保证与自然和谐的关系，使人类在这种和谐的关系中存在和发展。它是以尊重和维护自然为前提，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点，以人与人 、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨的社会伦理形态。可以说，生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。

二、我国生态环境法治建设现状

生态文明作为我国全面建成小康社会的总目标之一，生态环境法治建设是我们要努力走向社会主义生态文明新时代的题中应有之义。生态环境法治是“依法治国，建设社会主义法治国家”宪法原则在生态环境领域的具体贯彻落实。目前，我国环境与资源保护的法律体系已相对独立形成。它由下列五部分构成：（1）中华人民共和国宪法关于环境与资源保护的规定；（2）环境与资源保护基本法；（3）环境与资源保护单行法规；（4）环境标准；（5）其它部门法中的环境与资源保护法律规范。自1989年12月颁布《中华人民共和国环境保护法》的23年来，我国相继制定了近30部与环保有关的单项法和相关法。包括（1）环境污染防治法。如水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法等；（2）自然资源保护法。如森林法、草原法、渔业法、农业法、矿产资源法、土地管理法、水法、水土保持法、野生动物保护法、防沙治沙法等；（3）协调环境与经济发展的相关法律。如环境影响评价法、城乡规划法、节约能源法、清洁生产促进法、可再生能源法、循环经济促进法等。而在下位法领域，我国还颁布了与环境和资源保护有关的50多部行政法规，660多部地方性法规、部门规章和政府规章，1200多项各类国标准。上述近30部与环保有关的法律，占我国现行法律总数的比例已超过10%，远远超过其它领域的立法。在1992年联合国环境与发展大会上，我国就已经十分自豪地向世界宣布：中国已经形成了具有特色的环境法体系。但是，尽管生态环境立法发展迅速，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。

据《2011中国环境状况公报》及相关资料显示：我国环境质量状况总体平稳，不过形势严峻。

1.水体污染、湖泊（水库）富营养化问题仍突出

监测的十大水系469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%（Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类共39%）；监测的26个国控重点湖泊（水库）中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊（水库）比例分别为42.3%、50.0%和7.7%（Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类共57%）；监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45.0%，较差—极差水质的监测点比例为55.0%。

2.近岸海域污染

四大海区中，黄海近岸海域水质良好，南海近岸海域水质一般，渤海和东海近岸海域水质差；9个重要海湾中，黄河口和北部湾水质良好，胶州湾和辽东湾水质差，渤海湾、长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。

3.空气质量

2011年，325个地级及以上城市中，环境空气质量达标城市比例为89.0%，超标城市比例为11.0%。但按照2012年2月颁布的新《环境空气质量标准》将细颗粒物（即pm2.5）等指标纳入其中，则多数城市均处于超标行列，而上海、广州、天津等大城市，灰霾天数已占全年的30%至50%。此外酸雨区约占国土面积的12.9%.

4.森林资源

根据第七次全国森林资源清查结果，全国森林面积19545.22万公顷，森林覆盖率20.36%。森林资源在建国初期拥有112亿立方米，几十年来因为人口膨胀、毁林造田而砍伐了100亿立方米。

5.荒漠化

目前全国荒漠化土地面积367万平方公里，占国土面积38.2%，而且每年以3436平方公里的速度在不断扩展，总体上仍呈恶化趋势。据统计，70年代以来仅土地沙化面积扩大速度，每年就有2460平方公里。

6.水土流失

根据公布的全国第2次遥感调查结果，中国的水土流失面积达356万平方公里，占国土总面积的37%。根据统计，中国每年流失的土壤总量达50亿吨。

7.农村水体土壤污染

全国农村每年产生生活污水约90多亿吨，生活垃圾约2.8亿吨，人尿粪约2.6吨，因普遍缺乏处理设施而随意排放、堆置。此外，我国农村化肥农药用量分别达4700万吨和140万吨，因施用不合理，有效利用率仅为30%至50%左右等，都加剧了农村水体土壤污染。

8.有毒有害物质危害周围水体和土壤

目前，全国约有1.2万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4%，危害周围水体和土壤，仅铬渣就有198.2万吨亟待处置。重金属污染超标的耕地约1.5亿亩，固体废物堆存占地和毁田约200万亩，污水灌溉的耕地3250万亩，三者相加达1.8亿亩，污染面积已占耕地总面积的10%。据估算，全国每年被土壤中重金属污染的粮食达1200万吨，直接经济损失超过200亿元。

据2004年的测算，我国要治理现有的环境污染，需花费1.8%的GDP；如果不治理，则要抵销3.05%的GDP。

9.突发环境事件

自1993年有统计数字以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大一千起。近年来我国因环境问题引发的年均增速约30%。

10.环境污染对国民生活、健康乃至生命权利构成严重威胁

据经合组织编写的《中国环境绩效评估》预测，到2020年我国城市地区约有60万人过早死亡，每年2000万人患上呼吸道疾病，550万人患上慢性支气管炎，总体健康损失将占GDP的13%。种种迹象表明，我国的发展已进入环境高风险时期，环境风险将逐渐超越地区疆界，变成全民的问题，走生态文明发展建设之路已是我国迫在眉睫的选择。

三、加强生态环境法治建设，促进生态文明发展

国际环保界的一个流行观点是，在经济发展初期，环境质量将随着经济增长而不断变化。但当经济发展到某个临界点后，环境质量会出现“拐点”，随着经济的进一步发展而改善。欧美等发达国家的人均GDP达到五六千美元时，其环境质量都出现了“拐点”，实现了从“污染”到“治理”的转变。目前，我国人均GDP已经基本达到出现“拐点”的水平（2011年，我国人均GDP是35181元即五六千美元左右），但并不意味着环境质量“拐点”届时必然出现，甚至不能排除不出现的危险。从发达国家的历程看，真正推动“拐点”出现的密码并非人均GDP，而是在此期间各项环境机制的创新和拓展，尤其是环境法治的深度变革和创新。“法治”包括立法执法司法守法监督等方面，内涵极其丰富。笔者认为，要加强生态环境法治建设，促进生态文明发展，首先必须做到 “良法之治”。

1.转变立法思想

《环境保护法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。虽然，从理论上来讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中，衡量“现代化”程度的标准却往往被庸俗化。经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，同时也是考核地方官员“政迹”的关键标准。就工业现代化而言，通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式也能实现。工业现代化程度较高的美国、日本从前走的就是这条路。事实上，在我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的“经济建设”老路。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，转变生态环境立法思想是十分必要的。

立法思想是立法者的意识在立法上的集中体现，是进行立法活动的重要理论依据，立法思想应具备一定的时代性和前瞻性，才能发挥在社会中的作用。《环境保护法》作为环境保护的基本法，应以科学发展观为指导，从单纯的防治污染和其他公害，以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然——社会——经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，即以持续的方式使用资源，提高效益节约能源，减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使人的发展保持在地球的承载能力之内。

2.提高《环境保护法》的效力等级

《环境保护法》是1989年第七届全国人大常委修订通过的，与其他污染防治与自然资源的单项法律处于同一立法层次，具有同等法律效力。而《环境保护法》的主要条文已被后来制定的新法重申或修改，环境单行法律的内容越来越完善，规定越来越具体，而且在现实案例中，也多适用的是单行法律。统计显示，环保法中的基本原则、制度和措施的规定，在单行法中被普遍重复，该法全部条文47条，被其它单行法重复的竞达31条，仅剩下大约20%的内容，形成“空心化”现象。《环境保护法》应当由全国人民代表大会颁布，提高法律效力等级，使其成为一部协调发展与环境关系、确立国家环境政策、目标原则与方法的国家基本法律，体现其作为环境保护基本法的主要地位，起到统领作用，同时也体现宪法所规定的“环境保护是我国的一项基本国策”。

3.注重生态环境立法的可操作性

现行环保法中一些法律规定过于原则、抽象。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定。其它如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。又如，《环保法》第6条在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的法律责任等等都未做出任何规定，由于无程序保障，使得该规定在实践中不易落实。

4.消除法律规定互相矛盾冲突的现象

例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，必须执行”。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。

5.加大环境违法成本

最有代表性的是 “排污收费”制度。我国现行环保法规定的其实是“超标排污收费”制度。即达标就可以随意排放，超标排放才交纳排污费，或者说交纳排污费就可以超标排放。并且排污收费标准长期偏低，远低于企业的治污成本。这就诱发 了“经济人理性选择”，一些高污染企业宁可交排污费也不愿开动治污设备。如， 2006年顶着“中国漂染工业第一名”光环的广东东莞福安纺织印染有限公司，被发现偷排高浓度废水两万多吨，排污许可证已过期两年。据测算，如果该公司将污水处理后达标排放，每吨成本约1元，每年需1000万元，这个数字与其每年35亿元的产值相比，其实并不算多。然而，水污染防治法对“偷排”行为的最高罚款仅为10万元。该公司权衡之下，最终走上私设暗管偷排的歧路等等。因此应大幅度提高收费标准及加大行政处罚力度（如按日计罚即被行政处罚的违法企业如在限期内未完成整改，自超期之日起，每日处“一万以上十万以下的罚款，一直持续至改正之日。这也是欧美国家普遍采用的环境执法机制）。

6.强化政府的环境责任

政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾主要根源。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。有实证研究表明，最近20年来发生的重大环境污染事件，近80%与政府有关，其中45%与政府的不科学决策有关。如： 2010年“污名远扬”的紫金矿业，不仅为当地贡献了60%以上的财政收入，而且其多位管理者曾在政府部门供职，这就不难理解，此前已经造成的多起污染，都能在当地政府的共同努力下化险为夷等。事实上，当下的环保问责制更多局限于“出了事”、甚至是“出了大事”才问责。因此，应建立相应的监督约束机制，从目前管制企业为主，更多地转向约束政府行为。如在政府内部监督方面应引入环境保护目标责任制和考核评价制度，并规定上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。而在人大监督方面，则要求定期向本级人大常委会报告环保状况和环保目标完成情况；如发生重大突发环境污染事件还应当专项报告等。

7.填补环境立法的空白点

如，化学品污染防治、重金属污染防治、温室气体控制、臭氧层保护、生态保护、遗传资源保护、生物多样性保护、生物安全、核安全等诸多领域，都存在迫切的立法需求。

总之，只有加强生态环境立法，以法治为保障，着力绿色发展、循环发展、低碳发展，才能为人民创造良好生产生活环境，才会不断减少因环境问题而引发的，也才会更加顺利地推进和谐社会建设，不断促进生态文明发展。