美国“双反”十大问题之八:替代国制度的不合理性及影响

在反倾销和反补贴（“双反”）调查中，美国商务部（“商务部”）将中国认定为非市场经济国家，因而不根据中国出口企业出口商品的国内销售价格、出口第三国价格或者实际生产成本，而是选择一个经济发展水平具有可比性的“替代国”，使用该第三国的市场价格（即“替代国价格”）来确定相关生产要素的成本，推算被调查产品的正常价值，从而最终确定中国出口企业是否构成倾销和具体的倾销幅度。尽管美国法律对如何确定替代国和替代国价格作了一些原则性规定，商务部《反倾销条例》和相关司法与行政实践也确立了一定的规则，但是在实践中，商务部经常滥用其自由裁量权，从而操作倾销幅度的方法和案例层出不穷，给以中国为代表的所谓“非市场经济国家”企业带来很多的困扰和风险。

一、主要问题

替代国的选择与替代国价格的选择在美国对华“双反”中，往往决定了中国企业是否倾销和倾销幅度的高低，因此可谓生死攸关。实践中，商务部紧握这一利器，屡屡操纵税率。总体而言，商务部在替代国和替代国价格选择方面主要存在以下问题：

1.确定替代国的方法不当

根据美国《1930年关税法》第773（c）（4）条，在选择替代国时，商务部应选择符合以下条件的市场经济国家：（1）经济发展水平与被调查的非市场经济国家具有可比性；（2）是被调查产品或者其可比产品的重要生产国。同时，资料和数据的可获得性也是重要考量标准。在确定经济发展水平是否具有可比性时，商务部主要参考的是世界银行《世界发展报告》中的人均国民总收入（Gross National Income “GNI”）。一国的人均GNI、产业发展与竞争状况、产品价格和经济发展水平之间的关系是庞大而复杂的经济学和社会学命题，商务部简单地根据GNI指标选择替代国的做法很可能扭曲结果，因此存在很大的不合理性。

如何确定一个国家是否为被调查产品或者可比产品的“重要生产国”？在过去的实践中，商务部往往无视产品和产业发展、竞争和可比程度，而是简单作出判断。在很多案例中，商务部调取有关国家的海关进出口数据，甚至认为只要一个国家的相关产品的出口数量大于进口数量（哪怕只超过1公斤），则可以认定该国满足了“重要生产国”的条件。殊不知，出口数据中可能包含不少水分（例如，可能存在转进口），而1公斤何以成为“重要生产国”？但商务部往往我行我素，不接受这种质疑。

2.选择替代国变数太大

选择替代国时，商务部通常首先挑选5个-6个同被调查的非市场经济国家经济发展水平有可比性的市场经济国家；其次，商务部再根据案件各方提交的关于替代国选择的评论，确定一个既是涉案产品的重要生产国，又具有替代国价格可靠数据来源的国家作为替代国。在实践中，商务部具体选择哪个国家作为替代国，具有极大的不确定性。

在过去的对华“双反”案件中，商务部最常采用印度作为与中国的替代国。然而，近年来，商务部在与中国的替代国的选择上显得变化无常。2015年8月7日，商务部确定保加利亚、厄瓜多尔、墨西哥、罗马尼亚、南非和泰国作为与中国经济发展水平可比的替代国候选国。然而，在2014年7月27日，商务部才确定过的候选国名单为保加利亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度尼西亚、南非和泰国。

3.替代国价格的来源不确定

在通常情况下，商务部只接受各方提交的、替代国公开可获得的信息来源确定替代国价格。这一来源可以是海关数据，也可以是任何国际、国家或是行业协会的公开杂志。由于替代国的选择本身就具有很大不确定性，对每一要素的替代国价格选择则更是难度大增。

4.劳动费率计算混乱

在劳动费率方面，商务部原先采用的是“回归分析计算方法”，即根据世界上一些国家的人均国民收入和国际劳工组织报告的工人平均工资率为基础，推出回归分析公式，再将各非市场经济国家的国民收入总值代入回归分析公式，从而每年确定一次非市场经济国家的预测小时工资率。

尽管国际贸易法院在多起案件中认定商务部的工资率规则违反了美国法律，但商务部在此后针对非市场经济国家的反倾销案件中仍然坚持采用该方法。在10多年的时间里，商务部在确定中国产业工人的工资水平时，既没有考虑经济水平是否具有可比性，也没有分析所参照的国家是否为被调查产品的重要生产国。在瑞丰家具诉美国政府案中，联邦巡回上诉法院裁定商务部确定非市场经济国家工人工资水平的条例违反美国法律并予以废止之后，商务部才不得不考虑修改方法。在商务部推出的贸易救济法改革14点方案中，采取新的方法计算非市场经济国家工人工资水平就是一项。虽然商务部先后多次公告，修改劳动费率计算方法，但其结果却是导致中国工人的工资水平节节攀升。

二、不利后果及应对策略

替代国制度本身存在很大的不合理性，对于中国这样市场化程度已经很高的国家更是如此。但是，商务部坚持不放弃这个工具，主要是因为在选择替代国和替代国价格时可利用其自由裁量权，随心所欲地依据自己确立的标准和理由做出决定，从而计算出高幅税率，人为设置贸易壁垒，对中国企业和美国进口商都造成了不利影响。

1.加重企业应诉负担

在应诉美国对华“双反”案件中，律师团队有很重要的一项工作就是进行替代国和替代国价格的分析、筛选和评论，包括花费大量的精力去搜集各潜在替代国的数据，阅读大量公开读物进行数据分析，必要时还经常需要聘用当地的专家进行数据支持。

商务部随意使用自由裁量权，无疑是增加了企业的律师对于案件整体把握的难度，以及替代国制度研究方面的工作量和工作难度。毋庸置疑，最终这些增加的应诉负担都是由企业来承担的。由于负担重、难度大、不可预测性高，企业的应诉积极性也会受到很大打击。

2.随意操纵税率

替代国制度在实践中给了商务部很大的空间来操纵税率。关键生产要素的替代国价格的起伏可以直接影响倾销幅度的有无和起伏。案件中，各方提交的关于替代国和替代国价格选择的评论均有一定道理，商务部的天平倾向谁，便将谁的合理性随意放大，将他方数据置之不理。不夸张地说，中国企业的生死存亡都在商务部的一念之间。随着美国国内贸易保护主义抬头，商务部更加肆意地操纵税率，将中国商品拒之门外。

综上， 替代国制度可谓一颗“毒瘤”，根植在美国“双反”规则和实践中。值得警惕的是，在中国加入世贸组织15周年即将届满之际，美国政府和利益集团似乎还不愿意放弃这个工具。但是，中国企业在面对不公正的贸易救济措施时，仍应保持积极应诉。企业应根据对于行业、市场和产品的了解，认真配合律师筛选资料和数据，提交更有说服力的关于替代国和替代国价格选择的评论。企业必要时也可以委托律师通过美国的司法审查制度来迫使商务部更正其恶行。